行政机制革新下社区体育变革

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1问题的提出

行政体制介于政治体制和经济体制中间的结合部。行政体制，一般是指国家为了进行经济、社会、国防、外交等方面建设和政务活动所建立的管理体制，主要由政府的职能定位、机构设置和权力配置、行政人员的选拔与任用、行政权力的运行及其监督等内容组成［1］。迄今为止，为了更好地适应我国经济、社会发展的需要，我国已经进行了六次行政体制改革。在目前正在进行的第六次行政体制改革中，最为引人关注和热议的事件，首先当推2007年10月总书记在党的十七大报告中提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的大部制改革;其次是2010年安徽省铜陵市试点撤销街道办事处成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市这一事件。

铜陵市撤销街道办事处后，将全市的社区由改革前的61个撤并为23个，成立大社区，区政府将直接面对和服务群众，可以实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接［2］。铜陵市试点撤销街道办事处的改革模式被总结为“铜陵模式”，受到了国家民政部和安徽省的肯定。在我国行政体制改革深入进行的过程中，体育行政体制的改革势在必行。这不仅是因为行政体制改革统筹进行的要求，更是体育事业发展的现实需要。长期以来，我国各级“体委”(体育局)作为专门的政府行政机构，几乎管理着所有与体育有关的事务。在现有的体育行政体制下，我国各级“体委”(体育局)凭借着强大的组织和资源优势，不仅推动了全民健身的广泛开展，而且还成功地举办了北京奥运会、广州亚运会以及深圳世界大学生运动会。特别是北京奥运会的成功举办，是我国体育事业发展过程中具有里程碑意义的重大事件。但是北京奥运会后，在体育社会化和体育市场化日益深入的当代中国，一个包办的、甚至垄断的全能型政府体育行政机构可能会成为体育事业进一步深入发展的障碍。因为在现行的体育行政体制下，体育行政机构存在着“管办不分、政事不分、政资不分”的政府角色错位、“体育公共服务目标”的职能缺位、“重竞技，轻社会”的政府角色移位、“机构重叠，政出多门，效率低下”的政府越位等诸多问题［3］。

我国《体育法》第四条规定:“县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。”然而，随着我国行政体制改革的推进，早在1998年我国区县一级的体育行政机构就进行了不同形式的改革。“根据本地的具体情况，地方区(县)体育行政机构的调整大致有四种情况:保留体委建制;名称与机构不动，但改成事业单位;撤销体委，改成地方体育总会，原体委职能移交体育总会;与教育、文化部门合并，或与教育、文化、卫生部门合并，仍为政府部门”［4］。目前，我国的许多区县一级的体育行政机构已与文化等其它部门合并，明显弱化了基层区县体育行政的职能。我国正在进行的第六次行政体制改革，是以大部制改革为核心的。一般认为，大部制就是指政府将职能相近的一些部门合并，组成超级大部的政府组织体制。大部制的特点是将多种内容有联系的事务交由一个部门管理，最大限度地避免政出多门、多头管理、推卸责任，以有效地提高行政效率，降低行政成本。

此外，为适应或促进地方社会、经济的发展，我国各地正在开展城市管理体制的改革，其核心在于减少管理层次，实施扁平化管理。例如，安徽铜陵尝试走市———区———社区的城市管理模式;广东佛山则在推行“简政强镇”，将赋予镇更多的区县管理权限;广东东莞、中山则将开展“撤镇建区扁平化改革”。可以预见，随着大部制改革的推进，我国一些地市级的体育行政机构已经或即将开始与文化、旅游等部门合并的改革，体育行政机构的职能将面临着进一步弱化的可能。市、区/县体育行政机构的撤并，未来城市街道办事处的撤销，无疑将会给依赖于体育行政机构和街道办事处双重行政支持的城市社区体育带来了严峻的挑战。在行政体制改革的潮流中，我国的城市社区体育应如何应对这一挑战?应如何承担体育行政机构转移的职能?如何进行改革和调整?是摆在体育学术界面临的重要议题。

2我国城市社区体育兴起行政支持的简要回顾

“中国城市社区体育诞生于20世纪80年代后期。当时北京、天津、上海、沈阳等大城市出现了以街道办事处牵头组织的体育活动，成立了社区体育协会，打破行业隶属关系，组织辖区单位和居委会就地就近开展体育活动”。“城市社区体育在横向上突破了以往群众体育以‘以条为主’的管理体制，纵向上使群众体育深入到了城市的基层，正在形成‘条块结合’‘以块为主’的新型群众体育管理体制”［5］。从1989年天津市河东区二里桥街道提出了“社区体育”一词至今，我国的社区体育已走过了22年的历程。回顾历史，社区体育有力地促进了城市群众体育的发展，在落实《全民健身计划纲要》的过程中发挥了重要作用。但是，我们也应该看到，我国城市社区体育的发展实际上经历了一个自上而下的行政支持与自下而上的自发组织过程。在社区体育兴起之初，我国的体育行政体制发挥了重要的主导作用，1991年原国家体委在天津市召开了“全国部分城市社区体育工作研讨会”;1995年底，原国家体委群体司与北京体育大学联合进行了“中国城市社区体育的现状与发展趋势”的课题研究;1996年11月，原国家体委在武汉市召开了第一次全国城市社区体育工作会议;1997年4月，原国家体委、国家教委、民政部、建设部、文化部联合下发了《关于加强城市社区体育工作的意见》;1997年11月，原国家体委以24号主任令颁发了《全国城市体育先进社区评定办法(试行)》;至1997年，原国家体委会同各省、直辖市和自治区，共在全国1000多个城市社区兴建“全民健身工程”2000多个，健身路径近万条，为老百姓进行体育健身提供了活动场所［5］;仅此几例足以佐证我国城市社区体育兴起之初的行政支持。

为此，有学者敏锐地对社区体育做出如下的界定:“社区体育是社区成员以社会感情为契机，以自发性为原则，以一定的地域空间为依托，利用人工(设施)或自然环境，在行政的支援下，以推进《全民健身计划》实施为目的，有计划进行的组织化的体育活动”［6］。这一界定，反映了社区体育兴起的时代内涵，它指出了社区体育与行政支持的关系，同时也说明了社区体育与全民健身的关系。1998年以后，在《全民健身计划纲要》、《体育法》和全国城市体育先进社区评选等相关政策的推动下，城市街道社区体协大量涌现，社区体育蓬勃发展。进入21世纪后，随着我国政治体制改革和政府职能的转变，民间力量得以发展壮大，城市社区体育的一个明显变化就是草根体育组织的大量兴起，社区体育日益自主化、民间化。我们仅以北京回龙观社区为例，在2004年，回龙观社区组织了由9支球队、180名队员参加的第一届业余足球联赛，比赛采用循环赛制，历经两个半月，共进行比赛36场，观众达到1000人以上。发展至今，回龙观足球联赛已经举办了8届。回龙观社区业余足球联赛的实践反映了社区居民体育自组织能力的增强，预示着城市社区体育自我发展的新方向。

3行政体制改革视野下的城市社区体育改革

3．1重构城市社区体育的支持体系

一个正常的社会需要自组织能力，以应对可能的政府失灵和市场失灵，从而使社会生活能够有序进行。社会组织就是这种自组织能力的载体。但在我们的社会，社会组织的正常发育一直是一道没能迈过去的坎，社会组织总是被当作可能导致不稳定的假想敌。社会组织的发展仍受到诸多限制。比如，现有的社会组织法规条例，存在立法层次低、内容不完善等问题，难以满足多元公共治理对社会组织的现实需求;社团登记“门槛”过高，大量社会需要的组织因找不到业务主管单位而无法登记;社会组织行政色彩过重，独立性受到影响等等［7］。但是，我们也应该看到，改革开放以来随着民主法制的推进，民间的政治氛围日益宽松。近年来，北京、天津、上海等地都在不同程度上变通《社会团体登记管理条例》，以给社会组织更大的生长空间。民政部民间组织管理局副局长李勇近日表示，《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订，最终目标是实现所有社会组织直接登记。特别可贺的是，自2012年7月开始，广东久受诟病的社团双重登记将基本取消，八大类社会组织可直接向民政部门申请成立。不仅如此，正被热议的《关于广东省进一步培育发展和规范管理规范社会组织的方案(讨论稿)》还规定，行业协会将率先打破一行一会的垄断体制。由此，大量新社会组织有望成立，数以十万计的“地下社团”将走上台面［8］。至此，依赖于体育行政机构和街道办事处双重行政支持的城市社区体育支持体系，开始转化为依靠社区自治组织和各类体育社团的支持体系即将成为可能。在大部制改革后，城市社区体育的发展需要相对独立于政府的、社会化的支持体系。在社区自治方面，早在20世纪90年代末，为推动社区建设，民政部指定了11个城市的社区作为“实验社区”，给予了这些社区以有限的自治权，其中沈阳和武汉两个城市实现了社区自治。2010年开始的“铜陵模式”也有推进社区自治的意图。随着社区自治进程的推进，社区居委会将有可能真正成为社区居民利益的代言者。在城市社区体育领域，届时可以以社区居委会为核心构建社区体育理事会(可考虑下设项目协会、人群协会等)，负责社区体育活动的开展，从而真正实现社区体育的自我发展。届时，市、区二级体育总会应广泛联系社区体育理事会以及所属项目协会和人群协会，对其活动的开展提供必要的支持。此外，为增强社区体育社团的活力，除实行直接在民政部门登记制度外，还可考虑法团主义的主张，破除垄断，鼓励体育社团展开竞争，实施优胜劣汰。我们可以预见，随着改革的不断深化，体育社团的生存空间将会日益扩大，并具有更多的“平民性”，其对城市社区体育的支持作用也将越发明显。

3．2创新城市社区体育的竞赛体系

从某种意义上说，体育的魅力在于竞技，竞赛则是竞技的载体。毫无疑问，自我发展的城市社区体育欲提高自组织能力，促进其社区体育活动的开展，同样需要自身的竞赛体系。自2000年5月湖北省武汉市召开了我国首次全市社区运动会以来，社区运动会在全国迅速兴起。同年，我国创办了全国体育大会，其宗旨在于落实全民健身计划，实现《全民健身计划》和《奥运争光计划》的平衡发展。在很大程度上，全国体育大会是社区体育领域内最高层次的赛事。而在全国体育大会的影响下，一些地级市也开始举办地市级体育大会。但基层社区体育竞赛尚处于一种分散的状态，缺乏计划和规范的约束，社会影响力和对社区体育的拉动作用有待进一步提升。因此，自我发展的城市社区体育竞赛的开展，可考虑建立以行政区社区运动会为基点，上连市级体育大会———全国体育大会，下接以行政区所属的基层社区为参赛单位的新型城市社区体育竞赛体系。整个竞赛体系贯穿全民健身的主题，参赛者均为基层社区体育锻炼的积极分子，以群众喜闻乐见的竞赛项目为主，以展演项目为辅。在举办形式上，以行政区为基点的社区运动会应以体育社团组织为主办单位，以赞助企业为协办单位，以体育行政机构为监管单位，实行社会化运作，确保社区体育竞赛的基层性和群众性。

3．3完善城市社区体育的日常活动体系

城市社区体育活动，是包括竞赛活动和日常活动在内的，它是社区体育的具体表现形式和直接目标。我们可对城市社区体育的日常活动体系做如下归纳:第一，是传统的、自发的晨晚练点的活动。大量的草根体育组织正是在这一基础上诞生的。第二，是项目体协或人群体协组织的活动。第三，是公益性社区体育健身俱乐部的活动。我国曾于2004年开始，在25个单位试点利用体育彩票基金投资创建社区体育健身俱乐部。《社区体育健身俱乐部试点工作方案》中明确指出:俱乐部要坚持经常开展活动，原则上每周不少于3次，每次不少于2小时。同时，最大容量的吸纳社区内、外人员参加俱乐部开展的各种体育活动。第四，是经营性的体育健身娱乐场所的活动。城市社区体育理事会应将各类社区体育的日常活动纳入视野，保持晨晚练点的传统，逐步规范草根体育组织，理顺项目体协和人群体协的组织及其活动，在政府和社会各界人士的支持下，发展公益性的社区体育健身俱乐部。从本质上说，城市社区体育健身俱乐部属于民办非企业单位。为促进社会体育活动的开展，国家应给予并落实对体育类民办非企业单位政策优惠，如允许出资人按一定比例进行分红、免征营业税、以民用价格征收水电费等。体育类民办非企业单位自身则应积极融入社区建设，在体育公益服务方面形成品牌产品，不断吸引社会居民参加体育锻炼。

3．4培育城市社区体育的志愿者队伍

随着我国体育事业的发展，特别是北京奥运会、广州亚运会以及深圳世界大学生运动会的成功举办，培育体育志愿者已被提到我国体育事业发展的重要议程。大力培育城市社区体育志愿者是我国城市社区体育发展的必然要求，培育体育志愿者队伍，不仅可以弥补城市社区体育指导力量的不足，而且对体育非营利组织的发展也至关重要。在西方发达国家的社区体育组织中，专职的固定工作人员很少，大量的日常社区体育管理、组织、指导等的活动，都是借助体育志愿者的帮助来完成的。我国的《社会体育指导员技术等级制度》，在很大程度上承担着志愿性社会体育指导员的培养的任务。但由于种种原因，我国志愿性社会体育指导员在社区的指导率很低。我国的一些体育行政机构已经认识到了这一问题，正在着手对志愿性社会体育指导员进行重新登记注册，并考虑在城市社区为志愿性社会体育指导员提供公益性的就业岗位。从我国体育志愿者发展的情况来看，我们的重大国际赛事不缺少体育的志愿者，他们的志愿服务非常成功。但是我们缺少的恰恰是能够为城市社区体育日常服务的志愿者。因此，培育城市社区体育志愿者队伍的立足点是能够为社区体育日常服务的志愿者。如何培养城市社区体育的志愿者，并在实践中发挥重要的作用，是对体育行政部门和社区体育理事会智慧的考验。

3．5公共服务性体育事业单位要为城市社区体育发展推波助澜

公共服务性事业单位主要是指那些为社会提供公共物品而自身不具备营利功能的单位，包括行政支持类的事业单位、纯公益性事业单位和准公益性事业单位［9］。从理论上说，涉及到城市社区体育领域的公共服务性体育事业单位主要是指体育局下设的场馆中心、体育彩票公益金投资兴办的全民健身中心以及各级各类公办体育运动学校。这些组织掌握着产权归国家所有、可以提供体育公共服务的体育场地设施。在城市社区辖内的公共服务性体育事业单位应该积极支持社区体育理事会的工作，在不影响本职工作的前提下，向社区居民开放体育场地设施。在公共服务性体育事业单位改革的过程中，应赋予其一定的提供体育公共服务的职能，所在社区的体育理事会参与对其体育公共服务的评价。

3．6加强对城市社区体育组织的监管和自律

新型的社区体育理事会是依靠社区自治组织和各类体育社团支持的非营利性社会公益组织。对社区体育理事会的监管，应该是上一级体育行政部门的职责。社区体育领域的公益色彩浓厚，如果缺乏监管机制，慈善腐败、慈善欺诈的现象将有可能发生，非营利组织也有卷入政治、宗教等纷争中的可能，从而对社会稳定造成危害。因此，除了政府机构必要的监管外，社区体育理事会也应该加强行业自律。“自律是行业内或组织内的监督约束，是由专业人员相互约定，自愿遵循的规则。它包括成员之间的自我约束和监督，也包括行业协会的自律和会员间的相互监督约束”［10］。为取信于公众，新型的社区体育理事会必须进行行业自律。在自律的形式选择上，可通过成立社区体育理事会联合会(多个社区体育理事会的联合体)实施行业社团的互律，也可由社区体育理事会下属的各体育社团评价，同时亦可聘请独立的第三方评估机构进行评估等的方式来实现。只有如此，新型社区体育理事会的自我建设能力才能不断增强，并真正实现自我管理和自我发展。