行政组织国资管理革新

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行政事业单位国有资产程度不同地存在着管理欠规范现象。理顺行政单位国有资产管理体制已成为时下当务之急。如何根据落实科学发展观和建设服务型政府的要求，结合公共财政框架的建设，加强行政事业单位国有资产的管理，加快改革行政事业单位资产管理体制显得尤为迫切和重要［1］。本文将就如何加强行政事业单位国有资产管理，防范国有资产流失，确保账实相符问题，结合实际展开分析以图找到解决问题的途径。

一、行政事业单位国有资产管理概述

行政事业单位国有资产在法律上为国家所有，是由行政事业单位占用并可计量的经济资源的总和。加强行政事业单位国有资产管理体制改革，有利于完善社会主义市场经济体制、完善公共财政体制、改善经济和社会发展环境，也有助于提升财政配置资源效率，从源头上预防和化解腐败问题。2006年底至2007年10月的全国行政事业单位资产清查结果显示，截至2006年底，我国行政事业单位国有资产总额为8.01万亿元。在全部的国有资产中，行政事业单位净资产数为5.31万亿元，占国有净资产总额的35.14%；固定资产总额为4.18万亿元，其中土地、房屋及构筑物所占比重是66.45%。改革开放以来，随着我国经济发展和公共财政制度的逐步建立，行政事业单位国有资产数量和质量也正在不断改善。从数量上看，行政事业单位国有资产总量不断攀升，非经营性国有资产已达4万亿元，目前已占到国有资产总量的35%［2］。

当前，我国行政事业国有资产主要有三种管理模式。一是机关内各单位的管理模式。依照现行资产管理有关规定，机关内各单位无论什么资金来源形成的资产，一般应由各级机关事务管理局统一核算、统一管理。二是在机关之外办公部门、单位的管理模式。除机关内各单位外，在外办公并列入部门预算的单位，大都拥有各自的办公用房及其他国有资产，还自行使用并掌握资产方面的专项经费。三是临时或专项工作机构的资产管理模式。部分临时机构、各类指挥部的工作也需要一定数量的国有资产，这些资产由临时或专项工作机构负责管理使用，大都属于监管的空白区。此类管理模式所占行政事业单位国有资产管理比重较小。2006年7月1日起施行的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，构建出行政事业单位国有资产从形成、使用到处置的有效监管体系，同时明确了“由各级财政部门、主管部门和行政事业单位各自负责，各级财政部门开展对行政事业单位国有资产的综合管理；主管部门则负责对本部门所属事业单位国有资产进行监督管理，由行政事业单位负责对本单位国有资产进行具体管理”的管理体制。

二、发达国家和地区公共财产管理的经验与启示

不少成熟市场经济国家的政府财产范畴虽未与我国行政事业单位国有资产完全对等，但在管理方式等方面有着诸多类似和相通之处，可为借鉴。

（一）管理模式

从美国、加拿大、德国、澳大利亚、日本、韩国等国家公共财产管理的实践中可以总结出以下模式。

1.日韩模式

日本对国有资产实施分类管理，有综合管理、行政资产管理等。该国行政资产由政府各行政部门最高层次官员管理，除法律规定以外，不允许随意处理或抵押给民间企业团体及个人。综合管理涵盖国有资产管理的综合协调及相关规章制度的设计、制定等。日本财务省财务局是日本国有资产的主管部门，负责国有资产的全面综合管理，各省、厅为资产管理的执行单位。韩国国有资产管理原则为“多级负责、分类管理”，由中央政府和地方政府多级负责，中央政府各部门和团体分管其所属部门和团体的国有财产，地方国有财产则受财政经济部委托，由直辖市、道、自治团体总管，并且经直辖市、道、自治政府将管理权责下放到各市、郡管理；统筹管理韩国国有财产的部门为该国财政经济部，该部长官（部长）负总责。

2.美加模式

“集中管理，分散使用”是美国联邦政府资产管理的总体原则，主要开展动产与不动产的分类管理。美国的总统预算办公室和财政部负责国有资产预算管理，国会是预算审批机构，财政部负责管理投资于企业的非经营性公有资产；联邦行政服务总局于1949年成立，是联邦政府资产管理的最高执行机构，对使用政府财产的政府公司，设立了国会听证会、公民监督、政府审计的三方监督制度，该行政服务总局负责管理用于行政服务的公有资产，负责联邦行政资产及行政服务的采购供应、维修处置，对联邦政府资产实行集中管理。加拿大由为政府开展支持保障的共同服务部门牵头，对联邦政府资产实行集中统一的管理，财政部和国库委员会为资产预算负责机构，公共工程和政府服务部为该国资产管理机构，肩负着为整个联邦政府提供后勤保障服务的责任，在联邦政府资产管理方面的作用至关重要。

3.德国和澳大利亚模式

德国联邦政府的资产主管部门是联邦财政部，联邦资产管理局隶属于财政部，负责对分布在全国的联邦资产实行管理。联邦财政部以五年财政计划为根据统筹编制年度预算草案，各部门依据财政部下达的预算编制通知上报预算草案，联邦财政部则会同联邦议院对预算草案予以审议。澳大利亚联邦政府财产的管理与运行，包括管理联邦政府物产以及制定政府物业管理、购置政策等，主要由机关事务部来负责。财政部和金融管理部下设的澳洲工程局主要负责联邦政府办公用房和设施设备等资产的管理，由联邦政府授权对政府财产实施完全商业化管理，州及地方政府资产则多由公共事务局管理。各资产使用部门在向该国财政部申报预算且由国会讨论通过后，将获得一定数目的财政资金，并向房产管理机构提出使用办公用房的申请，经由房产管理机构统一调配自有办公用房，或进行市场租赁，但须向房产管理机构支付使用租金。

（二）经验与启示

以上国家公共财产管理模式对我国行政事业单位国有资产管理在法治化进程、介入领域、管理体系及监督制约制度等方面均具一定的借鉴意义。

1.政府资产管理法治化和专业化通过政府对资产的法治化管理，在促进资产管理规范化和制度化，提升透明度及资产管理效率的同时，成熟市场经济国家还普遍开展对部分政府财产的专业化管理。该类管理有利于避免财产的重复购置与闲置浪费，进一步提升政府财产的使用效率［3］。

2.政府资产很少直接介入市场竞争领域政府资产在市场经济较完善的国家，仅限在行政职能履行和公益公共服务提供等市场效用不够明显的领域。

3.有效推动社会事业产业化、政府用房市场化市场经济较发达的国家除部分不盈利而社会又迫切需要的公益公共性领域由政府投资外，对文化等社会事业本身不参与投资运作，而是通过制定法律法规和周密完善的管理监督措施，按照市场化要求面向社会寻求对社会事业和产业发展的支持。同时着手探索内部结算、商品化供应的租赁制度，以市场化手段调节调整政府房产的结构和分配使用，鼓励使用单位节约空间，客观上也为节约并明晰政府的行政运行成本打下基础并创造条件。

4.政府资产管理体系较为完善在政府资产管理中，市场经济发达国家履行的重要原则之一就是不断建立健全政府资产管理体系，并对各级管理机构的职责权限和分工作出明确规定。

5.监督制度严格规范许多市场经济发达国家着手建立了严格规范、相互制约的政府财产管理监督督查制度，以有效防范政府财产管理中的失职、渎职行为与失范、腐败现象。

三、行政事业单位国有资产管理存在的主要问题及成因

长期来看，受到计划经济下管理方式的影响，中国行政事业单位国有资产管理问题重重，阻碍了公共财政体系的运行和发展，主要体现在以下几个方面：

（一）思想认识不到位

在传统的政企事一体化的管理模式下，受利益驱动、责任意识缺失等因素影响，各单位缺乏明确的目标、责任和权利，对国有资产管理有一些错误的观念和认识，认为行政事业单位国有资产是为社会提供服务的，不可计算效益，超预算或无预算购建国有资产不违反财经纪律，出现缺口还会由财政来承担，造成资产管理权责不清、人员素质不高、硬件不足、资产随意处置、忽视对流动资产和无形资产管理等，使得资产在使用、管理中漏洞频出。

（二）管理机制不健全

从资产形成、使用到处置，缺少有效的管理机制。在资产形成与配置环节，增量投入和存量调整衔接不到位，由于缺乏合理统一配置标准，导致部门、单位间配置不公平。在资产使用机制上，存在资金投入与资产使用绩效考评的脱节、约束和激励机制不到位等问题，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低。在资产处置机制上，资产与收入管理脱节，行政事业单位国有资产处于低效、闲置甚至冬眠状态，对于闲置资产和利用效率不高资产，不能及时调配，影响了资产的管理效能、使用效果和寿命，不能保值增值，也难以充分发挥存量资产的潜在价值。

（三）会计核算与监督不到位

会计核算制度有漏洞，无法全面准确地记录和反映其财务状况及运营效果，难以真实、准确地反映行政事业单位提供公共产品和公共服务的成本耗费与效率水平。会计监督也缺乏力度，多数单位没有设置专职部门或人员具体负责实物资产的管理，导致使用管理职责不清、出租及处置随意、资产流失等问题的产生，从而也造成底数不清、账目不明。一是存在虚账和账外资产现象，部分单位建设的办公用房、公益设施等资产，已经投入使用达数年，其工程支出始终未入固定资产账户；二是产权意识淡薄，有些单位资产的原始产权证件不完备，资产存在着潜在流失的危险；三是缺少上级部门划拨、调拨资产给下级单位时或接受捐赠部分资产的原始手续或票据，致使资产游离于账外；四是对固定资产已有的增减值变化，某些单位未及时予以财务处理，对部分长期挂账的资产未能及时进行清理；五是部分基层单位纳入统一集中核算后，固定资产管理方面仍不到位，如有些单位财务交接时，未及时盘点固定资产、进行账实核对。

（四）管理体制不顺

问题症结的根源还在于体制方面的问题。国有资产管理机构设置不合理、不规范，管理职责不清、职能交叉。资产管理信息共享程度较低，而且对违规违法现象也束手无策。国有资产管理体制脱节于财政预算和财务管理体制，弱化了监督管理手段，部分行政事业单位业务管理与价值管理的衔接不力，致使各单位不能服从于统一管理和协调，没有建立起有效的国有资产管理评价体系，形成了行政事业单位国有资产政府所有、部门占有的无序状态，也导致了国有资产基础层面的管理尚不牢固。造成这种局面的原因主要有：一是现有管理人员业务素质不高，资产信息管理系统的数据分析、服务决策等作用没有得到充分发挥，致使资产管理手段不科学，有效资产管理缺失。二是国有资产特别是固定资产的账目登记有待规范，有些单位不设固定资产明细账，更无法实现固定资产账实与账卡的相符，缺少对实物资产控制，部分单位固定资产支出方面无明细单，账实无从核对，固定资产也无法予以登记。三是国有资产管理缺少制度约束或有制度没有真正实行。很多行政事业单位的资产无账可查，没有完整的产权登记，家底不清，导致对这部分资产管理手段落后。四是内部财务控制与核算不完善。大多数单位账物都由同一人管理，监督制约机制缺乏，成批物品采购“化整为零”，规避政府采购监督，购置或建成相关资产后缺少应有的验收手续。

（五）管理制度不健全

一是各单位资产的实物管理与预算管理、价值管理衔接不力。行政部门负责实物管理，财务部门则负责账务管理，监管权责不清晰；会计核算中心（国库集中收付中心）业务量大、人员少，难以盘点控制各单位的固定资产，而单位固定资产管理则“无账可查”，极易造成账物管理的脱节。二是财政资金的供求矛盾加剧。资产更新与购置的预算安排不能严格依照工作需要予以科学合理安排，使得资产的预算安排常常出现供不应求局面，另一方面各单位因占有行政资源的无偿性，引发相互攀比、树立政绩等的内部扩张诉求，争项目、争资金比比皆是，无形中造成了行政资源的浪费、资金供给的紧张。三是财政的分配和调控能力逐渐削弱。因为各单位国有资产存量由于财政支出产生的失衡，加之产权混乱、分散，财政部门很难完全掌握现有资产底数、构成及现状，资产购置管理粗放，且时常出现随意、重复现象，进一步加速了资产闲置、流失，增加了政府行政成本，有些单位甚至直接以行政命令代替增量调控，造成当年财政支出预算结构很难得到优化，在严重弱化资产财政预算分配能力的同时，无形中也造成了国有资产的大量流失。四是缺乏规范的资产形成制度和确保资产配置科学合理的资产配备制度。各级立法机关与管理部门对行政事业国有资产的管理仅仅是制定了一些规范和办法，如建立了产权登记制度、统计制度、“非转经”评估处置办法等，不少管理办法流于形式，且部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。而管理制度不完善，是导致行政事业单位国有资产管理乏力的主因之一。

四、加强行政事业单位国有资产管理的途径

在改进行政事业单位国有资产管理的过程中，除了从理论层面重新审视行政事业单位国有资产的性质和特点，借鉴发达国家或地区的先进经验与成功做法外，还需要结合国内的实际情况，摸清薄弱环节，有针对性地探索与社会主义市场经济体制相适应的整体改革思路，从体制、机制、制度完善等诸多方面探索加强我国行政事业单位国有资产管理的途径。

（一）理顺管理体制

在公共财政模式下三层次的国有资产管理体制是一种十分有效的管理体系。第一层次为财政部门牵头成立的国有资产管理委员会，属于领导决策机构，其主要职责是：对国有资产管理行使领导权，依法研究制定国有资产管理办法和规定，决策国有资产管理方面的重大事项；第二层次为主管部门，即资产管理机构或资产经营公司，内设行政事业单位国有资产管理、监督和使用成本中心，该成本中心主要负责：划分成本责任；加强成本管理；合理划分管理和使用权力及划分责任，加强与预算管理部门的协调配合；第三层次为行政事业单位，对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

（二）健全监督管理机制

一是要建立国有资产管理与预算管理相结合机制。其核心是要建立科学合理的行政事业性资产预算管理制度。要完善部门预算编制，统一预算内外资金。资产配置方面实行资金预算联合会审；资产使用方面实行资产和资金使用绩效考核；资产处置方面资产处置与收益统管相结合。二是建立国有资产管理与财务管理相结合机制。行政事业单位财务实行会计集中核算，会计核算中心（国库集中收付中心）不能参与单位资产的管理。各行政事业单位要建立资产备查登记簿、固定资产卡片等，定期与核算中心的账务进行核对，对账实不符的要及时查找原因；对未入账、报废报损资产及时办理相关手续，进行账务处理；把资产管理纳入到日常工作考核中来。

三是要建立国有资产购置与政府采购相衔接机制。行政事业单位资产购置全部纳入政府采购，不仅能降低资产成本，提升公共支出和资产配置效率，还能实现资产源头控制。由国资监管部门编制并下达国有资产年度购置计划，并报政府采购部门备案；政府采购部门组织实施资产政府采购，并将相关结果随时反馈给国资监管部门；国资监管部门要密切联系政府采购部门，确保全面掌握资产采购信息，为资产全过程管理打下坚实基础。

四是要健全国有资产的处置机制。本着物尽其用原则开展调剂、处置，提倡占用单位积极运用拍卖、租赁等形式促进资产流动，及时清理闲置资产；由国有资产监管部门根据不同单位的资产状况和使用要求无偿调拨、重新配置，组织开展对行政事业单位闲置资产的申报、登记和评估定价，按照有偿使用的原则处置和调剂，将闲置资产转化为新的有效资产，以最大限度提高资产使用效率，节约财政支出。

五是创新并建立分类管理的运行机制。非经营性资产实行委托管理的方式。对纯粹行政办公用物业，授权各行政部门使用；对学校、文化场所、医院等公益性物业实行部门管理，明确管理单位及保值增值责任。经营性资产，积极探索创新市场化运作运营机制，以国资委授权经营方式统一经营，收益上缴财政，对未列入行政办公用途的事业单位公建物业和空置物业实行以社会化管理或多种形式营运的资本化管理，要发挥好国有资产经营公司作用，对非行政用途资产和以往对外投资产生的债权，可经由评估及债务清理，分层次分阶段划转到国有资产经营公司，并通过委托、置换、外租等方式开展运营，由经营公司负责行使国有资产出资人的权利，对国有股份予以优化并收缴收益。六是健全监督机制。以强化使用管理、加强处置管理完善收入管理、规范配置程序为重点，由财政部门具体担负资产监管，防止资产流失和腐败形成。

（三）强化基础管理，制定和完善监管方面的法规和制度

要树立国有资产意识，从思想上重视对国有资产的管理。为防止国有资产流失，要立足于加强对存量和增量的调控，建立资产由“入口”至“出口”的各项管理制度。深入推进资产整合利用，充分利用现有资源，为解决目前行政事业单位占有较多经营性资产问题，应规范行政事业单位资产的配置范围，与行使职能无直接关系和市场能提供商品、劳务的大量经营性资产，则应逐步剥离，通过合理配置、盘活存量来解决再投入资金需求，实现对这些国有资产由配置、使用直到处置等各阶段的有效动态管理。还应当制定资产配置使用的实物配备标准与价值定额，健全完善资产处置的程序，行政事业单位资产产权是归属国家所有的，为保护国家所有权益不受侵害，行政事业单位资产处置务必纳入政府财政部门的监管。具体说来，一是建立国有资产清查登记和闲置资产统一调剂等制度，对办公用房及车辆依据不同职级来相应规定实物配备标准和价值定额，完善相关资产购置预算、清产核资、产权登记、资产台账、“政府公物仓”、资产共享、内控制度等基础性工作法规和制度。二是改革现行行政事业单位的固定资产计价折旧制度，设立科学合理的固定资产计价体系。三是结合部门预算改革，强化事前资产预算、购置、处置等事项审核，对取得的资产处置收益应当按照政府有关非税收入的管理规定，制定统一的收缴计算办法，实行严格的收支两条线规定，纳入单位预算管理。四是实行有偿转让原则，建立资产绩效奖惩和考核制度。五是建立资产管理问责办法等资产管理追责制度，明确固定资产管理主体及其具体职责。

同时，在基础管理方面，一是要提高会计核算水平和资产管理人员业务素质，完善资产动态信息化管理体系。通过建立灵活多样的培训机制，积极提升资产管理人员的业务技能及管理水平，确保不断加大对国有资产的监管力度，有效堵塞国有资产管理的各类漏洞，防范国有资产的人为流失。二是定期资产清查以保证账实相符，尤其是要加强对已“非转经”资产和处置资产的审批管理。三是努力提高资产的使用效率，全面掌握各单位国有资产供需信息，建立跨部门的国有资产交易市场，实现资产的应时全新组合，将闲置资源转化为有效资源，做到物尽其用、物尽其效。