边境自治州行政监管机制革新

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一、边境一线自治州行政生态环境与行政管理体制改革的关系

(一)经济生态环境与行政管理体制改革

边境一线自治州经济生态环境与行政管理体制改革关系的实质是经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用的一种最基本的制约关系。行政管理体制改革是在特定的经济生态环境中进行的，植根于特定的经济基础，经济生态环境对行政管理体制改革起着决定作用。边境一线自治州行政管理体制改革无论是职权力配置、组织机构的设置都是外部经济环境变动在行政系统内部的反映，行政系统在与边境经济发展相适应的同时，通过积极主动的改革促进与经济生态环境之间的相互作用，建立和完善相关机制，适应并能动地反作用于经济生态环境。

(二)政治生态环境与行政管理体制改革

政治生态环境决定了行政管理体制改革不能违背我国的根本政治制度和党的领导，不能脱离党和国家的基本路线、方针、政策和偏离国家的基本发展方向。因此，边境一线自治州政治生态环境与行政管理体制改革存在着一种功能依存关系，政治生态环境决定了行政管理体制改革的方向、内容和方式。当政治生态环境与行政管理体制改革高度耦合时，政治生态环境对行政管理体制改革起推动作用，反之则起阻碍作用。同时在对待政治生态环境方面“公共组织投入了大量的精力来考察他们所处的政治环境并努力适应它”［1］，这表明边境一线自治州通过不断深化行政管理体制改革，主动适应政治生态环境的要求，并通过行政管理体制改革的深化进一步完善政治生态环境。

(三)文化生态环境与行政管理体制改革

行政管理体制改革是在特定的文化生态环境中进行的，边境一线自治州文化呈现出民族性、多样性和复杂性特征，从较深层面上影响行政管理体制改革的战略设计、目标选择、任务确定等。边境一线自治州良好的文化生态环境为行政管理体制改革提供人才保障，创造积极向上的行政文化，可以规范公务员的行政行为，对改革起到积极的协调和推动作用，促进改革的深化，而文化生态环境中落后的一面则对行政管理体制改革起阻碍作用。同时，边境一线自治州行政管理体制改革的深化为教育科技水平的不断提高、新的行政文化的培育、行政理念的创新等创造良好的条件，影响、改变和创造着文化生态环境。

(四)社会生态环境与行政管理体制改革

边境一线自治州社会生态环境影响和制约着行政管理体制改革的进程和行政系统功能的发挥。当行政管理体制改革与社会生态环境之间进行充分的交流和有效的能量交换，主动适应社会生态环境的变迁，接受社会生态环境的推动和压力，就能实现二者之间的平衡，促进二者之间同步发展。当行政管理体制改革与社会生态环境之间隔离而没有交流，行政管理体制改革完全依靠内部的推动力来进行，强大的外部阻力就会抵消行政系统内部的推动力，改革难以有效推进，行政管理体制改革对社会环境的反作用不能发挥，进而阻碍社会生态环境的优化。

(五)周边生态环境与行政管理体制改革

边境一线自治州错综复杂的周边生态环境对行政管理体制改革提出了有别于其他自治地方的要求。周边生态环境尤其是邻国的国内政局、经济社会发展变化等多种因素给边境一线自治州行政管理体制改革带来一定的影响和冲击，给政府做好民族工作，维护民族团结、国家安全、领土和主权完整，实现各民族共同繁荣、共同发展等方面带来了新的压力，加重了边境一线自治州的行政管理任务，加大了行政成本，也对政府行政管理职权和机构设置提出了诸多特殊要求。同时行政管理体制改革的不断深化为创造良好周边生态环境提供重要保障。

二、边境一线自治州行政生态环境分析

边境一线自治州行政生态环境是指围绕行政活动直接或间接作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种环境因素的总和，［2］主要包括特殊的经济、政治、文化、社会和周边生态环境等。我国10个边境一线自治州行政生态环境虽有一定的差异，但总体来看具有以下特点。

(一)经济生态环境不良

边境一线自治州具有边远、分散、封闭、落后的特点，［3］生存环境艰苦，生产手段落后，经济发展速度缓慢，生产力水平低，总体处于工业化初期向中期发展的过渡阶段，农牧业基础设施薄弱，有不少农村牧区自然经济、半自然经济依然占据主导地位，资源开发利用率低，丰富的资源优势难以转化为经济优势，各族人民群众生活还比较贫困。毗邻国家的经济都相对落后，一部分国家政局长期不稳定，致使对外开放战略的实施难度很大。边境一线自治州市场化进程缓慢，市场发育不成熟、机制不健全、开放程度不高，自治州各县之间经济发展水平不高且发展不平衡，经济增长的质量和效益不高，政府干预市场的随意性较强，而驾驭市场经济的能力则不强，致使边境一线自治州经济发展水平与其他自治地方，尤其是与沿海地区之间始终存在着较大差距，而且还呈继续拉大的趋势。

(二)政治生态环境特殊

边境一线自治州在落实民族区域自治制度，维护国家统一、安全、稳定和民族团结等方面具有特殊的政治地位，一方面，在全面行使行政自治权的过程中，边境一线自治州要处理好上下级政府之间、党政之间的统一与自治、领导与管理等各种复杂关系;要处理好实行自治的少数民族与其他民族之间的关系，既要保障少数民族参加管理国家事务的权力，又要保障实行自治的少数民族自主管理本地方、本民族内部事务的权力，促进平等、团结、互助、和谐和共同繁荣民族关系的发展。另一方面，由于处于反对外国敌对势力、霸权主义、强权政治以及国内外分裂势力的前沿阵地，周边政治环境较为复杂，加之经济社会发展等许多方面都具有一定的政治性，边境一线自治州要处理同周边国家的关系，反对外国敌对势力的渗透，维护祖国领土和主权完整、边疆稳定;还要处理好本地区民族问题、宗教问题，保证民族平等、加强民族团结、防范和化解民族矛盾、维护边疆长治久安。

(三)文化生态环境相对落后

边境一线自治州教育科技水平与发达地区相比还比较落后，管理者和被管理者受教育程度偏低，不能适应经济社会发展的需要。各个民族的文化传统和宗教信仰等意识形态和观念对政府管理有着较大的影响，体现在边境一线自治州行政文化上，既有传统行政文化的遗风，又有现代行政文化的色彩;既有社会主义总体行政文化的特征，又有边境区域性行政文化的特点。边境一线自治州干部存在安于现状、易于满足的保守思想和“官本位”、“家长制”等陈旧的行政理念，缺少开拓创新、勇于竞争精神;不少干部当官意识浓厚、服务意识淡薄，人治思想浓厚、法制观念淡薄;由于血亲宗法观念的历史惯性作用，家族、家支等至今对各少数民族仍有重大的影响，少数民族遇到问题和困难习惯采用本民族长期以来所形成的传统或者找本村本族长老进行解决。政府的管理行为常常受到人情关系的干扰，规章制度、行为规范常常被人际关系所软化。［4］

(四)社会生态环境矛盾交错

边境一线自治州由于政社不分、社会自治组织发育程度不高、协同能力不强、政府与社会之间制度化的沟通渠道不足等影响，难以适应社会分工、社会阶层不断分化的现实，各族人民和社会组织参与社会管理渠道不畅，社会问题不能及时有效解决，导致社会矛盾复杂化、扩大化。边境一线自治州社会的主要矛盾仍然是各族群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，突出地反映在各族群众对公共需求的快速增长同自治州政府公共产品和服务供给能力严重不足方面。随着市场经济的深入发展和社会利益结构由一元整体利益结构向多元分散利益结构过渡，边境一线自治州不仅存在着和其他非自治地方相同的各种社会矛盾和问题，还存在着民族利益和地方利益多元化的问题以及受周边国家社会动荡变化波及影响等各种社会问题。上述这些矛盾和问题交织在一起，形成了多种矛盾交错的社会环境。

(五)周边生态环境错综复杂

边境一线自治州分别与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、缅甸、老挝、越南、朝鲜等国接壤。西部大开发战略的实施和我国加入世贸组织，边境一线自治州由改革开放的末端变为了前沿，既有处理与周边国家的关系，开展边贸、促进国际合作、面向世界的优势，也有因周边国家不同社会制度、经济发展、社会变革动荡等带来的影响，还有与接壤国家亲密合作或紧张对抗等带来的工作重心转变、调整。边民跨境而居，过耕、互市、走亲串戚往来频繁，国外敌对分子披着宗教外衣挑拨民族关系，进行分裂和颠覆等阴谋活动，一些外部势力随时无孔不入地待机进行渗透、破坏和国内少数民族极端分裂主义的存在及活动，使边境一线自治州长期直接面临民族主义思潮、民族分裂活动的干扰和恐怖势力、恐怖活动的潜在威胁，面临跨境民族问题、宗教问题和承担打击恐怖势力、抵抗分裂、防止演变、维护边疆稳定、缉毒、反走私等重任，国家安全、公安边境事务异常多。［5］

三、边境一线自治州行政生态环境对行政管理体制改革的制约

(一)经济生态环境的制约

边境一线自治州落后的经济发展状况不能为深化行政管理体制改革提供坚实的物质基础，甚至成为改革的根本障碍，致使政企不分现象难以消除。边境一线自治州政府承担着繁重的发展经济的任务，为了实现经济增长目标，自治州政府常常代替企业、市场直接插手微观经济行为，既当“裁判员”又当“运动员”，存在严重的“越位”现象;边境一线自治州虽然初步建立了市场经济框架，但地方保护主义不同程度地存在，市场处于分割状态，政府把过多的精力放在微观经济活动上，从而在建立市场体系，加强市场监管，维护市场秩序等方面存在严重的“缺位”现象;政府为了实现赶超目标，过分注重资源开发型的经济追赶战略，出现了重视资源开发、忽视环境保护，重视物质发展、忽视社会公平，重视硬环境建设、忽视软环境建设等问题，存在严重的“错位”现象。

(二)政治生态环境的制约

边境一线自治州政治生态环境对行政管理体制改革的制约首先表现在民族区域自治制度没有得到全面落实，自治权是落实民族区域自治制度的重点体现，是实行民族区域自治的关键和核心，［6］当前，边境一线自治州普遍存在对行政自治权认识不到位、贯彻落实不自觉等问题，加之缺少一套行政自治权得以贯彻落实的保障机制和采取“一刀切”、“齐步走”的改革方式，政府特殊的权限和职能在改革中往往被忽视。其次是边境一线自治州党政不分，以党代政现象的存在使各级党的系统不同程度地侵蚀政府行政系统的权力，使政府难以充分行使行政自治权。再次是由于上下级政府职责权限不清，上级政府侵蚀边境一线自治州政府权力的现象较普遍，束缚了自治州政府充分行使自治权。最后，边境一线自治州民族法制体系不健全，权力制衡关系失调，千百年来历史积淀而成的社会组织结构和群体，家族、家支和传统社团组织，以及传统的乡规民约等多种因素不同程度地对行政管理体制改革产生制约作用。

(三)文化生态环境的制约

边境一线自治州落后的文化生态环境成为阻碍行政管理体制改革深入推进的重要因素，由于教育科技水平低，公务员总体素质不高，为行政管理体制改革提供人才保障的能力不强，致使人事制度改革难以取得理想效果;边境一线自治州各民族传统思想和观念中一些保守落后、不利于行政管理的成分生成行政管理体制改革顺利推进的阻力;计划经济时代的全能行政、管制行政等行政理念和“官本位”、血亲宗法观念以及一些传统落后的行政文化在政府机关还普遍存在，阻碍了政府管理理念的变革和创新，使政府活力不足，政府体制走向僵化。

(四)社会生态环境的制约

边境一线自治州历次行政管理体制改革都在封闭的系统中进行，与社会生态环境之间的关系不紧密，对社会环境的变化不敏感，致使社会管理体制不顺，社会管理格局不完善。政府在社会管理和提供公共服务上存在政社不分和严重的“越位”、“缺位”和“错位”的问题，自治州政府不能与其他社会管理主体一起，管理好社会公共事务，协调社会利益矛盾，维护社会公平正义和社会秩序，促进社会和谐进步。本来应该由社会自我管理，或通过政策扶持社会组织能够管理好的社会事务都由政府包办，导致所有社会问题都指向政府，政府毫无回旋余地、难以有效应对。随着物质财富的增加，温饱问题逐渐解决，脱贫致富步伐加快，边境各族人民逐渐从生存型向发展型过渡，各种利益主体特别是少数民族群众利益诉求多样，自治州政府提供公共服务能力不足的问题越来越凸现，政府社会管理和公共服务职能弱化，管理社会的能力不强，难以满足各族人民最为迫切的社会心理愿望。

(五)周边生态环境的制约

边境一线自治州错综复杂的周边生态环境尤其是邻国政局的变化等多种因素给行政管理体制改革带来一定的影响和冲击。边境一线自治州承担着反恐、反分裂、分渗透、反走私、缉毒、防艾等不同的任务;承担着处理好同周边国家的关系，与邻国发展边境贸易和维护边疆稳定、政治安全、国家统一、实现各民族共同繁荣、共同发展重任;承担着繁重的边境管理事务。但历次行政管理体制改革更多地强调“上下对口，左右对齐”，改革缺乏在对周边生态环境进行充分考虑和预测的基础上进行前瞻性思考，并通过创新体制机制，确保自治州管理边境特殊事务的行政自治权得到有效行使，提高政府因地制宜依法管理边境事务的能力，导致复杂的边境事务和边境问题得不到有效处理和解决，阻碍或迟滞了边境一线自治州行政管理体制改革的深入推进。

四、深化边境一线自治州行政管理体制改革的思路

(一)优化经济环境深化改革

优化经济环境深化行政管理体制改革的前提是树立社会主义市场经济观念，准确界定并着力转变政府经济管理职能，使政府职能配置适应行政生态环境的性质、现状和发展方向。边境一线自治州政府应减少对经济的直接强制性干预，逐步从招商引资、帮助企业找项目、批资金等微观经济管理中退出，实现政府从既是裁判员又是运动员向裁判员的转变，摆脱习惯性地运用行政手段干预和发展经济的做法，政府从大包大揽中退出，良好的经济发展环境才能形成。要规范政府对市场的监管行为，探索科学有效的调节和监管方式，政府主要通过制定边境经济发展长远规划、区域经济发展政策、产业政策等方式来引导经济发展，调控产业发展方向和产业结构。要着力推进政企分开，把政府不该管、管不好、管不了的事情下放、转移出去，不断培育、完善市场体系和市场环境。边境一线自治州在自然资源和生态环境保护方面承担更多更重的任务，应大力发展生态经济、民族特色经济、边贸经济、循环经济并强化这些机构的权威。边境一线自治州政府通过转变职能、规范市场、发展经济，形成在经济发展中有事找市场而不是找政府，这样政府职能通过经济环境的优化而得到优化，为经济发展提供良好环境的能力得到提升，政府机构就相应的减少。

(二)优化政治环境深化改革

要通过全面落实民族区域自治制度来优化政治生态环境。民族区域自治制度能否得到落实，优越性能否得到充分发挥的关键是确保自治权得到全面行使，因此，要在坚持《宪法》和《民族区域自治法》基本原则的前提下，探索和形成一套能够用足、用好、用活自治权的行政运行机制，确保边境一线自治州政府充分行使自治权。要通过理顺党政关系来优化政治生态环境。使党委不再代替也不超越政府行使行政权力，确保政府能够独立地行使行政职能，各级党委在加强领导的同时转换领导方式，切实担负起领导责任，纠正理论上把“领导”和“管理”混为一谈，把“领导”当成“管理”的偏差，实践中则应改变把加强党的领导当成党委事事包办的做法。要通过理顺权责关系来优化政治生态环境，纵向上进一步明确上下级政府之间的权力、责任，废除目前“层层对口、职责同构”的机构设置模式，各州应充分考虑其面积、人口数量、市场经济发展程度等方面的差异，机构设置应因地制宜，不能“一刀切”，在确保政令统一的前提下，只求职责、功能上下对应;横向上坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任。［7］要通过健全法制来优化政治生态环境，必须贯彻依法行政的原则，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，不断提高依法行政能力。坚持民族团结，维护祖国统一，维持社会秩序和稳定是边境一线自治州政府的一项重要政治任务，也是优化政治环境的重要内容。通过政治生态环境的优化，行政管理体制改革中的自治权落实不到位、党政不分、上下级关系不清、法制不健全等难题也就迎刃而开.

(三)优化文化环境深化改革

边境一线自治州行政管理体制改革应与本地方各民族传统文化相适应，应从各民族特有的思想方法和行为方式中吸取改革的动力，使改革的目标与民族的文化价值、思想现状、现实需求相融合，以保证改革的顺利推进。要坚持教育优先发展战略，加大教科文卫体事业发展的支持力度，着力加强民族教育，使城乡各族人民享受公平的教育，提高民族教育科技文化水平和人口素质，为改革提供坚强的人才保障。要着力保护、传承和弘扬民族文化，减少来自国际和国内各种强势文化对边境民族文化的冲击和民族文化趋同化的势头，保护民族文化的多样性和鲜明的民族特色，通过大力弘扬先进的民族文化和主旋律，振奋民族精神，为行政管理体制改革提供强大的精神动力。要主动创新和塑造全新的服务行政、有限行政、依法行政、阳光行政、责任行政、效能行政、和谐行政理念和培育积极向上的行政文化，以科学、先进的行政理念和行政文化为先导，为行政管理体制改革提供科学、正确的价值取向，催生和巩固行政管理体制改革新成果。［8］

(四)优化社会环境深化改革

边境一线自治州要从加强社会管理，维护社会秩序，协调社会利益关系，化解社会矛盾，促进社会公平正义，应对社会风险，规范社会行为，与社会组织及公众一道共同管理社会事务入手优化社会环境。通过理顺社会管理体制，完善社会管理格局，尽力消除政社不分、以政代社的弊病，实现政府社会管理职能由全能向有限转变，社会管理由政府“单打独斗”向社会协同、公众参与等多元共治转变，在此基础上精简政府社会管理机构、裁减冗员，降低社会管理成本。通过规范政府和社会自治组织的社会管理行为，鼓励社会组织在自己的活动领域为公众提供公共服务，补充政府在公共服务供给上的不足，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。［9］通过逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民完善的社会保障体系，为社会事业发展创造良好的环境。边境一线自治州政府要集中主要精力和财力大力提供公共产品和公共服务，确保公共产品使用和公共服务的均等化，尤其是针对边境一线城乡发展差距、广大农村尤其是边远农村公共产品稀缺、公共服务水平较低的现实，加大向农村基层倾斜的力度，保障这些地方各族人民的基本公共服务需求。社会环境优化了，政府就能主动从社会管理“越位”中退出，从“缺位”中补位，从“错位”中矫正，切实履行好社会管理和公共服务职能。

(五)优化周边环境深化改革

创造良好的周边环境，是深入推进边境一线自治州行政管理体制改革的基本保证。要通过建立睦邻友好关系来优化周边环境，边境一线自治州要处理好同周边国家的关系，大力发展边境贸易，推动双边经济的健康良性发展，尽量减少与周边国家因经济发展差距较大带来的不稳定因素。要通过提升边境事务管理能力来优化周边环境，加强传统政治安全，平时组织民兵、地方维护社会治安的公安部队配合边防部队严防国内外敌特和敌对分子的破坏，打击一切破坏边疆稳定、民族团结、经济社会发展等各种犯罪活动，在边境复杂地段、边贸口岸、交通要道等地组织各种力量进行社会治安综合治理、群防群治。当国家主权、领土遭到侵犯时，组织和发动民兵和各族群众支前参战，维护国家领土完整和主权，同时还应强化经济安全、文化安全、生态安全，增强抵御各种风险的能力。要通过发展平等团结互助和谐繁荣民族关系来优化周边环境，依法行使好管理，保护合法的、正常的宗教活动，取缔、打击各种非法宗教活动，创造和谐平安边疆。通过周边生态环境的优化，边境一线自治州管理边境事务的自治权得到充分行使，进而固边维稳的政治职能也就得到全面履行。