新发展阶段地方行政机制革新

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改革开放以来，广东经济社会发展一直走在全国前列，其披荆斩棘、奋勇争先的经验曾经对内地产生过重要影响，广东也成为我国改革、开放、创新的领头羊。进入21世纪，我国传统的发展模式遇到挑战，广东也率先遭受体制上的掣肘。为推动经济发展方式转变和应对国际金融危机冲击，广东坚决贯彻党中央和国务院的战略部署，自觉担负起“探索科学发展模式试验区”的重要使命。广东先行先试、果敢坚定推进行政管理体制改革并取得了重点突破，为率先实现科学发展提供了坚强的体制保障，对完善中国特色社会主义行政管理体制做出了开拓性贡献，为拓宽中国特色社会主义政治发展道路积累了宝贵经验，对各地深化行政管理体制改革也有重要的示范作用和借鉴价值。

一、自觉承担起为科学发展探索新体制的时代使命

1．广东担当推动科学发展、促进社会和谐的排头兵，要求在深化行政管理体制改革方面有所作为2009年末，总书记视察广东时勉励广东努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵。广东省委省政府认真落实中央的重要指示精神，明确就要在改革方面特别是在深化行政管理体制改革方面有所作为。从广东的实际情况来看，正是因为广东站在改革开放的最前沿阵地，它能够率先遇到和感受传统发展方式长期积累下来的深层次矛盾;它能够率先发现和认识到这些深层次矛盾之根源在于旧的行政体制和治理模式;它能够率先理解和运用科学发展观去探索新的行政体制和新的治理方式。

2．广东加快经济发展方式转变的“二次创业”新战略，需要在行政管理体制改革方面有重要突破为了推动产业结构优化升级、促进区域统筹协调发展、加快经济发展方式转变，更好地应对国际金融危机冲击和国际国内经济发展新形势的要求，广东省提出了“双提升”和“双转移”的“二次创业”新战略。随着新战略的全面、快速推进，行政管理体制不适应的矛盾也随之越来越突出。如果没有行政管理体制改革的支撑，“二次创业”新战略的目标就难以实现。因此，更迫切的需要行政管理体制改革能够在重要领域有所突破。比如，建立完善有利于经济发展方式转变和“二次创业”新战略实施的行政管理体制机制与政策，以及更加符合实际的政府绩效考核指标体系等。

3．广东在扩大开放中战略区位重要性明显提升，对政府管理体制改革提出了更高的要求广东是我国对外开放的前沿，一方面，毗邻我国香港、澳门。推进粤港澳紧密合作、融合发展是必然趋势。在不同于港澳的政治体制下，为优化行政管理绩效，可以结合广东实际需要，借鉴港澳地区好的行政管理体制、机制、方式、手段和具体做法。另一方面，改革开放特别是应对国际金融危机以来，我国国际地位明显提升，广东作为外向型特别突出的沿海经济大省，在行政管理体制方面与国际接轨既有其“得风气之先”的优势，也有其顺应时展潮流的要求。

4．广东致力于以行政体制改革引领各项改革，推动改革全面开展改革开放30多年来，广东不断为生产力发展开辟道路，先后经历了五次大的行政管理体制改革，极大地促进了经济社会的发展。党的十七大和党的十七届二中全会提出了建设服务型政府和到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的新要求。2009年广东省人均GDP接近6000美元，2011年人均GDP接近8000美元，人民物质文化生活水平的提高，既对政府服务内容、服务方式和服务质量有新的需求，也对全社会的配套改革提出了更高的要求。行政体制与各方面体制密切相联，在整个体制中处于枢纽地位，是破解矛盾和深化改革的关键环节。在新的发展阶段，进一步深化行政管理体制改革，具有引领带动作用，有助于广东的改革全面配套向前推进。

二、广东行政体制改革的突出亮点和显著成效

政府职能转变是行政管理体制改革的核心，也是判断改革成功与否的重要标志。近年来，广东省继续充当全国改革的排头兵，勇敢承担起了“探索科学发展模式试验区、深化改革先行区”的历史重任，大刀阔斧地推进行政管理体制改革，积极寻求体制与机制的新突破，亮点纷呈，成效显著。

1．强力推进大部制改革，切实提高政府的执行力广东省以建立大部门体制为重要突破口，通过“同类项合并”，追求职能的有机统一和职能的有效转变，实现管理链条的缩短和行政层次的扁平化，构建职能配置科学、机构设置精干、权责明晰的组织体系，此系全国最大力度的机构整合，涌现出“深圳模式”、“顺德模式”、“珠海模式”和“阳江模式”等。深圳市的政府部门由46个精减为31个，精简幅度达1/3，大大低于中央规定大城市为40个左右的机构限额。同时，在减少15个政府部门的基础上，还减少内设、下设及派出机构151个，相应减少领导职数394名，此外还减少事业单位60个。佛山市顺德区在改革中统筹考虑党委、政府、群团和垂直管理机构，对党政机构进行了全面重组，原41个党政部门被大幅度压缩为16个，精简率达70%。珠海市政府工作部门由36个减为27个，精简25%。阳江市在探索适合经济欠发达地区特点的大部门体制方面进行了积极努力，政府工作部门由原来的37个减少为25个，精简30%。从实际效果看，大部门整合降低了行政成本，提高了部门的协调性、执行力和工作效率，受到国内外各界的高度评价。

2．实现党政机构统筹联动，决策和执行扁平化以广东省顺德为例，改革有一个其突出的特点，就是党政机构的统筹联动。在领导决策层面，在区委核心领导下，建立党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。全局性重大决策由“四位一体”(党委、人大、政府、政协)的区联席会议负责。在部门层面，将党政部门中相近的职能整合到一个部门，综合设置党政机构，党政大部门首长分别由区委常委、副区长和政务委员兼任，由一个领导来管，统筹联动，责任清楚。6个党委机构全部与政府机构合署办公，如区委办公室与区政府办公室合署办公，区纪律检查委员会机关与区政府监察和审计局合署办公，区委宣传部和区文体旅游局合署办公，区委政法委员会与区司法局合署办公，区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署办公。区联席会议的决策一步到位地直接由大部门执行，减少了过去区领导分管和副秘书长协调两个环节，实现了行政层次上的扁平化，提高了效率。

3．决策、执行、监督三权各司其职，探索行政运行新机制广东省在改革中积极探索行政决策权、执行权、监督权三分，建立相互制约相互协调的行政运行机制。深圳市将市政府机构统称为工作部门，并根据部门职能定位做出区分。主要承担制订政策、规划、标准等职能，并监督执行的大部门，称为“委”;主要承担执行和监督职能的机构，称为“局”;主要协助市长办理专门事项，不具有独立行政管理职能的机构，称为“办”。顺德区则通过上移决策权、下移执行权，外移监督权的方式进行改革。区联席会议负责全局性重大决策，大部门集中统一执行，并将执行权尽可能依法委托给镇政府(街道办事处)以及其他社会组织行使。区纪委(政务监察和审计局)对每个大部门都派驻监察员或监察组，对各部门实行独立的全程化监督。通过建立决策权、执行权、监督权相互协调与制约的行政运行机制，加强了对行政行为和权力运行的监督和制约，有利于从体制机制上解决腐败问题和“有法不依”、“人情大于法”等法治难题。

4．分类推进事业单位改革，创新公共服务供给方式广东对事业单位进行了清理规范，促进事业单位职能归位。将事业单位承担的行政职能回归机关，将应由市场承担的任务交给市场，将事业单位改革与发展规范社会组织工作有机结合。在改革中，省政府将130余项行业管理与协调性职责、社会事务管理与服务性职责、技术服务性职责交给社会组织或事业单位。同时，着力推动行业体制改革，将关系国计民生、事业单位集中的重要公共服务行业，如科技、教育、文化、卫生、地勘、水管工程等行业体制改革纳入事业单位分类改革整体部署中统筹推进。探索建立理事会等形式的法人治理结构，创新公共服务供给方式。如深圳市开展了法定机构改革试点，依法设立公共服务结构，按事业法人登记，通过约定方式履行法定职责，实行理事会决策、中心主任执行的内部管理体制，同时辅之以配套的财务管理、人事管理和社会保障制度，成功地“去行政化”，有利于实现公益服务绩效的最大化。这种改革在全国尚属首创，需要特别关注。

5．简政强镇释放活力，探索基层新的治理模式广东省按照“权责一致、重心下移、减少层次”的原则，依法将部分经济社会管理权限下放给镇，进一步释放基层活力，激发社会活力，解放生产力，发展生产力。佛山市对容桂街道和狮山镇实行简政放权，扩大镇(街)管理权限，赋予其部分县级管理权限，凡是与老百姓直接相关的审批、管理和服务事项，原则上由镇(街)一级政府完成。东莞市对石龙镇、塘厦镇通过直接放权、委托放权、调整派驻机构管理体制、内部调整放权的方式，下放事权、扩充财权、改革人事权。此外，试点单位还积极推动政府向社会简政，实行政府购买服务等办法，将一些管理和服务事项放权于社会。这些措施，加快了县镇行政管理体制创新，优化了公共服务，促进了县镇经济社会发展。从而比较好地破解了经济发达镇责、权、财匹配方面存在的“人大衣小”、“财大权小”责权不对等的问题。

6．求解社会管理改革，增强社会调节自治功能广东省以改善民生为宗旨，社会管理体制改革率先破题。省政府共增加和加强社会管理与公共服务职责63项，深圳市增加和加强相关职责73项。广州市在整合城市管理职责、重点扶持发展非营利性社会服务机构、建立新型社区管理服务体系、完善社会工作专业岗位设置方式等方面进行了积极探索。珠海市在全国率先设立政府咨询委员会，负责向政府提供政策制订和实施的具体建议。珠海市在现有居民代表会议、社区居委会、协商议事委员会的基础上，建立社区监督委员会，构建议事、决策、执行、协助、监督为一体的社区民主自治体系。同时，积极推进政社分开，将部分原由政府部门承担的职能转移给社会组织。顺德区让社会力量提供专业化、多元化的社会服务，参与社会管理和公共议题的讨论;设立社会发展专项资金和社会创新奖，扶持民间组织的发展，鼓励开展社会创新实验;在社区和村成立市民服务中心，办理政府下派的任务，村(居)委会做好村(居)民自治工作。这些努力，使广东探索建立了政府调控机制与社会调解机制互联、政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调解力量互动的政社合作型公共治理结构。

7．创建大城管综合执法模式，提升城市管理水平在广东各地实行的大部门改革中，广州市和顺德区的“大城管”改革是一大亮点。“大城管”体制是一种统筹协调、行业服务、综合执法“三位一体”的城管新模式，变原来的事后管理为事前管理，将源头管理与事后管理相结合，预防与处罚相结合，实现管理与执法并重，创建“捆绑式”综合执法模式，加大了问责与监督力度，提高政府执行力，降低了行政成本。此外，“大城管”借助于现代化设备，不断提高城市综合管理和执法效能，实现了城市管理数字化、日常化、网络化和精细化，切实提高了城市管理的水平。

8．坚决推进政务公开，努力建设阳光政府在行政管理体制改革的进程中，广东在推进政务公开，建设阳光政府方面迈出新的步伐。一是以政务决策规范为前提，推进政务决策程序民主化，保障政务决策公开公正。二是以政府公开透明为核心，推进政务公开化。规定公开原则，明确公开内容，及时公开社会关注的热点问题。三是以便民服务为宗旨，推进政府服务平台多元化。如广州市通过建设“窗口”服务平台，提升公共服务水平;充分利用信息化技术手段，创新和完善行政服务中心功能;以服务基层社会群众为目的，建立街道和居委会便民服务中心;以行政问责为手段，建立了政务公开的监督机制等。五是广州市率先公开政府预算，引领新一轮政府预算公开改革，在社会上引起强烈反响，老百姓好评如潮，称赞为“看得见的政府”。

9．率先规划，争做全国基本公共服务均等化先锋广东省按照党的十七大提出的基本公共服务均等化战略目标，于2009年12月印发了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009～2020年)》，在全国率先编制了基本公共服务均等化规划。提出到2020年，全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的均衡，全省居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务，使基本公共服务水平在国内位居前列，在国际上达到中等发达国家水平。成功勾画出了省辖区域基本公共服务均等化的蓝图，又一次走在全国前列。

10．依法开展行政监督，将法治政府建设落到实处广东省依法推进行政管理体制改革，依法改革贯穿始终，法治政府建设取得显著成效。其一，强化对下放行政权力的监督。在大部门体制改革和富县强镇事权改革中，对基层政府承接上级下放的管理事权，依法承担相应的行政和法律责任，坚持有权必有责，用权必问责，违法必追究。其二，建立和完善以行政首长和工作主管为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，明确党政主要领导不再直接管理人事、财务等事项，同时通过建立范围更宽更细致的申报制度加强对领导干部近亲属的监督管理。其三，按照权责一致原则，明确各部门职责权限，健全政府职责体系，划清各部门职责边界，坚持一件事情原则上由一个部门负责。其四，充分发挥监察、审计部门等专门监督作用，由纪检监察部门牵头成立政府绩效监督委员会，除行政部门代表外，还吸纳党代表、人大代表、政协委员、有关专家、社会行业代表等参加，同时加强社会监督的程序化、制度化建设，强化依法行政，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。

三、广东行政管理体制改革的经验与策略分析

广东行政管理体制改革之所以取得了突破性的进展，在于广东党政领导和人民置身于国家改革发展的大背景下，能够把永立潮头的智慧和先行先试的勇气结合起来，创造性的落实中央的决策精神，在解放思想的旗帜指引下，勇敢承担起了“探索科学发展模式试验区、深化改革先行区”的历史重任，采取了坚定不移的改革行动和切实可行的改革策略。

1．担负改革探路任务的高端定位与靠改革谋发展的自身需求能够实现有机的结合与经济体制改革一样，广东行政体制改革取得的成效与各级领导重视和高端定位是分不开的。中央领导多次到广东视察，尤其是总书记和总理对广东改革提出明确要求，为广东省加快改革指明了方向。中央编办和广东省领导对各项改革高度重视、科学谋篇布局是改革成功的关键。思想解放的省委省政府自始至终全程推动行政体制的改革，不断为改革鼓舞斗志，广东省委书记强调“要想以较小的成本来赢得更好更快的发展，就要用好改革这个手段，这是我们广东起家的本领和看家的本事。”正是由于中央领导的高端定位，和省市领导锐意改革的精神，二者形成了合力，本轮广东行政体制改革才得以坚定不移地向前推进。

2．把全局统筹规划和综合配套结合起来，实现不同层面、不同经济社会发展水平地区的多方联动的整体制度创新鉴于过去有些单项改革无法深入甚至失败的经验教训，广东省行政改革的重要策略之一就是全局统筹规划，实现综合配套改革，多方联动。广东省行政管理体制绝非单纯的行政改革，而是涉及经济体制、社会体制乃至政治体制的全方位综合改革。为保证改革的顺利推进，广东注重综合配套的功效，同步进行了行政审批制度改革、规范和发展社会组织、事业单位分类改革、综合行政执法改革等。顺德在对政府机构进行改革的同时，还实现了党政群的联动改革、财政管理体制改革、社会管理体制改革、建立完善区级党政机构、镇(街道)效能监督考核体系，完善人员编制的动态调整机制等，保障了改革的系统完整性。在改革区域的选择上，既有副省级市，又有地级市，还有县级区;既有发达地区，也有欠发达地区，较好地形成了不同层面、不同经济社会发展水平地区的改革联动的局面，因而改革在广东全省乃至全国都具有一定的可复制性。

3．以建设人民满意的服务型政府为方向和标杆，加快政府职能的整合重塑和厘清政府间关系广东省行政体制改革紧紧围绕建设人民满意的服务型政府而展开，为优化资源配置，促进社会和谐稳定，突出以人为本、注重民生的价值取向，加强了对社会管理和公共服务部门综合设置。在政府职能的整合重塑中，着力探索理顺三个方面的“关系”。一是理顺部门之间职责关系。二是理顺政府层级之间的关系。三是理顺政府与社会之间的关系。在广东改革中，既有纵向管理链条的“压缩”，省直管县，又有横向管理半径的“收敛”，党政合署办公。大部制改革使基层政府部门成功地由“多龙管水”走向真正的“一龙治水”，使得基层政府成为完全政府，而不是“碎片化”政府。在垂直部门的改革中，其力度亦是前所未有，有效整合了各部门职能，消灭了市场监管的空白地带，逐步走向一级政府负总责的管理模式。纵横结合的改革模式在精简政府机构的同时，理顺了政府间关系，提升政府效能。从改革的设计思路来看，最后减少了多少部门，不是评价改革成功与否的标准，行政效率有没有提高，执行力有没有增强，为人民服务的水平有没有进步，这才是评价标准。

4．自上而下、由略到详、分工明确的制度安排，有助于保证试点改革的纲举目张和依法推进广东推行的各试点行政管理体制改革，无论是大部门体制、行政“三分”机制、简政强镇、省直管县、公务员分类管理，还是社会管理体制创新、社区治理、社会组织建设、法定机构改革等等，在中央、广东省和试点城市三级政府的文件中都有体现。在时间上，中央规定最先出台，广东省紧随其后，试点城市机构改革方案最后出台。上级首先明确改革导向，为下级确立改革目标，并通过授权方式为下级采取改革措施提供合法性保证。在内容上，有关改革的制度安排越往下越具体，上级侧重于授权和定方向，下级侧重于依授权制定具体方案，这既发挥了上级的领导作用，又体现出对下级法定权限的尊重。这种自上而下、先上后下、由略变详的制度安排，实现了改革精神源于中央，统一部署出自广东省委省政府，具体实践落在深圳等试点城市，有助于保证试点改革的纲举目张和依法推进。

5．以增量改革与局部改革带动全局改革，把改革的力度、发展的速度和社会可承受程度统一协调起来广东省在推动行政体制改革过程中坚持增量改革和局部改革的结合并带动全局改革。增量改革，即改革政策首先针对增量实施，而针对存量的政策保持不变。局部改革，即改革政策首先在局部地区实施，在条件成熟的情况下按照时间表的要求逐步推开。不论是增量改革还是局部改革，都带有试验性质。成功了，可以取得经验，以利改革方案的完善与推广;失败了，影响较小，易于纠正。改革中广东省充分考虑各地区经济社会发展不平衡的实际，对各地改革进行分类指导，各地结合本地实际选择不同的改革模式，不搞“一刀切”。如在实施大部门体制改革中，结合各地的实际情况，涌现出“深圳模式”、“顺德模式”、“珠海模式”和“阳江模式”等四种不同特点的大部制。广东省能够将改革的力度、发展的速度和社会可承受程度统一和协调起来，既在一些关键领域大胆突破，又充分考虑改革的复杂性和艰巨性。

6．采取编制不突破、人员不降级、转岗不下岗等以人为本的措施，兼顾各方利益并争取其对改革的支持广东省在改革中始终坚持以人为本，充分兼顾各方利益，采取编制不突破、人员不降级、转岗不下岗等以人为本措施，暂时不精简人员，不减少干部职数，最大程度地减少改革阻力。如顺德区机构精简力度大，在设计机构改革方案时，制定了完善周密的干部安排配套方案，确保了干部队伍的思想稳定。阳江市虽然机构整合力度较大，但较好地加强沟通疏导，未出现信访事件，实现了改革的平稳过渡。这是保证改革顺利推进的重要因素，也是理顺政府关系，转变职能要付出的成本。体制理顺后，这些问题可以逐步解决。“老人老办法、新人新办法”，就不会影响现有人员的既得利益，因而很容易获得支持，避免犯大的错误。当然，采取编制不突破、人员不降级、转岗不下岗等措施进行改革，也引起了社会各界的议论。对此，需要客观看待和评价，千万不能用理想主义来评判复杂的改革，千万不能以“毕其功于一役”的思维对改革求全责备。只要不断深化改革，总会有办法逐渐解决多年累积的各种问题。