税务行政审批革新成果研究

导语：税务行政审批革新成果研究一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

税务行政审批制度改革，是加快推进税务管理创新和自身建设的重要内容。涉及职能定位、管理理念和管理方式的变革。江苏省地税局强势推动并不断健全税务行政审批的运行、管理和监督机制，行政效能显著提高。随着改革的不断深入，在法律保障、职能转变、后续监管等方面的问题也日益凸显，成为持续发展的障碍。这迫切需要我们寻找对策，以促进改革顺利进行。

一、税务行政审批制度改革的发展现状

调研发现，各地审批改革现状有大同小异之感，改革成果大致可概括为“减、集、分、联”。所谓减，就是审批项目大量削减，也是改革取得的最大成果；集就是集中审批机构设置，使审批从“你来这儿找我”变成“我在那里等你”；分就是初步实现审批与监管的适度分离；联就是实现从串联式向并联式转变。江苏省地税局自2009年创新行政审批制度，突破传统的以权力为核心的行政审批模式、传统对抗性的征纳关系和传统管制型的税务，初步建立现代行政审批制度、合作信赖的新型征纳关系和现代公共服务型税务，积极开展了一系列改革探索和实践。

一是彻底下放审批权限，解决层级审批效率低的问题。原有的很多层层审批的事项，既影响了行政效率，又未能起到真正的把关作用。在这次改革中明确规定，除2项涉税审批事项仍保留由省局或省辖市局办理外，其余全部下放到县（区）局税务机关办理，改变了原来大量的税务行政审批事项都需要通过县局呈报省辖市局或省局审批而导致审批效率极度低下的情况。

二是简化审批环节，提高涉税审批事项办理的效率。本次改革规定，大部分涉税审批事项在办税服务厅实行当场办结，立等可取，对于极少数需要先调查核实后审批的事项，在低于法定办理时间内限时办结，办税效率呈几何倍数提升。将涉税申请的主动权赋予纳税人，并对其提供资料的真实合法性负责，将税务机关从保姆角色中解脱出来，更有利于加强税源控管。税务机关也不再因纳税人提供资料真实与否而承担责任，从而避免因作茧自缚而代其受过，在一定程度上化解了执法风险。

三是实行窗口统一受理和出件，一次补正告知。所有涉税备案或审批事项都由办税服务厅统一受理，对资料不全的，一次性告知进行补正，所有办结事项由窗口统一出件。有效解决了长期以来一个事项多头管理，纳税人“多头、多次”跑的状况，真正实现窗口服务一体化管理。同时，通过窗口统一受理和出件，改变了以往纳税人办理审批事项需要与税收管理员个人联系的情况，有效预防后台操作所带来的道德风险，压缩权力寻租的空间。

四是强化后续监管，确保税务审批改革与税收管理质量。长期以来，税务审批和监管人员一套人马，审批繁琐而监管不力，大大降低审批实效性。在改革过程中，规定办税服务厅在受理纳税人申请时，必须告知纳税人提供虚假资料将会带来的处罚后果，并要求纳税人对申报资料的真实性作出承诺。同时，通过明确办税服务厅和后台相关职能部门的职责和权限，建立相应的责任追究制度，确保税收管理质量不会因为审批改革而受到影响。尽管税务行政审批制度改革取得突破性进展和明显成效，但还不能对现有改革成果作出过高的估计。我们应该看到，由于我国税务审批制度形成于较为僵化的计划经济，而求变于改革开放的市场经济。因此其先天的不足显而易见。还存在着审批过多，责权脱节，管理真空等问题，制约了改革的顺利进行。

二、税务行政审批制度改革的障碍分析

对于税务行政审批制度改革中表现出来的一系列问题，我们不能仅停留在表象层面，而应该分析其深层次的原因。

（一）税务行政审批制度改革具有系统性。税务行政审批制度改革中，税务机关既是改革的主体，又是改革的客体，是一场“自我革命”。难免有下不去手的时候，留下自己的主打“经营项目”。改革的过程是带有既定利益者的特征来进行的，受到部门利益的抵御。个别层级以及人员在进行改革时也许更多考虑自己的特殊利益，而不是维护公共利益。这种利益的驱动使得他们极易对改革缺乏动力甚至转化为改革的阻力，这也构成了改革的最根本障碍。

（二）税务行政审批制度改革具有长期性。税务行政审批制度改革受制于体制的历史状态，与国情、文化、纳税人的制度认知和适应能力等因素息息相关。国外发达国家税务审批改革往往是渐进的道路，没有统一的改革步骤，改革往往着眼于个量。其税务审批改革往往没有轰动性的成效，但其消极效应也小，改革成果比较容易巩固。目前我们的改革有统一的改革要求和步骤，各级税务都有统一的改革时间表，改革方式是总量的，运动式的。这样的改革成就很辉煌，但容易走回头路。因此，应从长远考虑，从整体考虑。

（三）税务行政审批制度改革具有合法性。税务行政审批需要法律基础，要经过严格的司法审查。否则，税务管制和审批行为是无效的。我国法治建设可以说才刚刚起步，很多税务审批没有法律依据，或缺乏详细的规定，税务审批设定的法律依据薄弱。其依据往往只有内部规定，或者习惯性的做法。更严重的是，中国现行税务行政诉讼的案件，在审理案件中，只能审查具体行政行为合法性，但不能审查抽象行政行为的合法性，这使得人民法院更加难以监督税务行政审批活动。

（四）税务行政审批制度改革具有艰巨性。相对于事后监督，事前审批省时、省力，因此，税务管理还比较多地依赖行政审批，后续管理有待完善。税务审批改革是为建立现代化税务管理体制而破旧立新的一项艰巨工程，要与税务职能转变进程相协调，也是税务职能转变的突破点。就现阶段而言，我们正处于新旧体制的转换时期。税务管理还承袭着旧体制的强大惯性，不可避免地在一定程度上延续旧体制的管理理念和管理模式。一些部门权责脱节，职责不清，推诿扯皮，层级结构和职能趋同，导致审批环节利益化，职能转换尚不到位。

三、深化税务行政审批制度改革的对策思考

我们在分析税务行政审批制度改革存在的障碍的同时，根据税务审批的行业特点，从革新管理理念，加强后续监管，加快职能转变，提高立法层次，强化外部监督等方面提出相应对策。

（一）管理理念革新是深化税务审批改革的价值基石。任何一项制度改革中都包含某种价值追求。税收征管改革的实践多次证明，改革首先应当体现为理念革新，理念革新是行为变革乃至税务管理体制变革的价值基石。没有稳定、持续、明晰的改革理念的指引和支撑，税务审批改革就必然也是“撞墙式的条件反射”，往往陷入“循环怪圈”的泥潭，多数是应急型、浅层性和减量型的。审视当前改革实践不难发现，由于改革价值取向比较模糊，导致当前改革往往是单纯为了完成任务，减少审批项目而已。在衡量改革成效问题上，普遍把数量和比例指标作为唯一的标准。税务审批制度改革成了一种强迫性的任务。因此，许多地方单纯追求一定的削减百分比以完成任务，这也是有些地方完成减项指标而未根本转变职能的症结所在。税务机关只有真正认知并确立权力有限、公共服务的法治理念并以之为指导，税务审批制度改革才能取得预期效果。

（二）税务职能转变是深化税务审批改革的关键环节。推进管理创新和自身建设，是税务管理体制改革的主要任务，也是进一步深化税务审批制度改革的关键。税务审批制度改革是税务机关角色定位、行为观念和行为方式的根本性转变。应将服务、合作、责任、法治作为行为导向，并从根本上改进管理方式。从改革后纳税人感受看，那些备案类减免和转入日常工作的事项更牵动着他们的心。目前税务审批制度从“严入宽管”转变到“宽入严管”之后，税务机关将怎样“严管”企业，如何用规则限制“自由”，这些问题不仅关系企业纳税成本，还将左右税收法治环境。我们认为，税务审批改革是手段，转变税务职能是目的。深化改革要与转变职能结合起来。也只有这样，才更能体现审批改革的本质，从而真正实现还权于纳税人的改革目标。

（三）落实执法责任制是深化税务审批改革的有效保障。在诚信纳税人普遍渴求减少“看门者”，增加“清洗者”的大背景下，精简审批事项，规范审批行为是税务审批改革的重要内容，但不是唯一内容，需要有效的后续监管来填补管理真空。税务机关应进一步健全执法责任制和过错追究制，明确岗责体系，前台受理承担逻辑审核职责，事后监督承担真实调查职责。由于税务行政审批项目涉及的内容只是认可、核准和登记三种形式，不涉及国家经济安全、公共利益、生命财产安全等重要事项。因此应简单明了，并向社会正式公布。积极完善网上审批制度，采取有效措施扩大网上审批的使用面。实施网上审批事项受理审核情况的执法责任制自动化考核。作为事后监督的主要措施，税源监控、纳税评估和税务稽查，应该互相配合，合理运用。同时把转变干部作风，提高干部素质落实到税务审批行为中。

（四）提高法制素养是深化税务审批改革的重要前提。设立、修改、废除税务行政审批属于立法行为，都必须符合《立法法》所确定的有权机关、立法体制和法定程序。原有不符合现行法律规定的税务行政审批项目，应该一律废止。到目前为止，国家税务总局经过国务院确认的现行有效的行政许可项目为4项，非许可行政审批项目有25项，大多仍来源于部门规章和部门文件，存在一定的先天不足。在税务行政审批设定上，各级人大常委会应依法撤销下级人大和同级政府超越法定权限，擅自设立限制或剥夺纳税人合法权益的不当审批。国务院应加强对行政审批从设定到实施的全程监管，并依法定程序确认和公布。国家税务总局需进一步制定税务非许可审批项目设定制度，明确设定权限、内容、要求和程序，强化税务非许可审批项目设定管理，进一步调整、压缩非许可审批项目。司法机关要以受理行政诉讼的方式进行司法审查，连带监督税务审批设定的合法性。

（五）强化外部监督是深化税务审批改革的重要动力。积极建立和完善行政审批信息公开制度、行政审批决定公示制度、行政审批听证制度、行政审批跟踪和信息反馈制度、重大行政审批决定报告等制度。充分发挥人大、纪委、监察、审计、检察院、法院等监督机构对税务机关的法定监督职能，对不依法实施行政许可和行政审批的行为，及时给予纠正和处理。同时进一步发挥社会公众监督的作用，建立社会监督的激励机制，完善法律救济程序，畅通外部监督渠道，充分保障纳税人的陈述权、申辩权、保密权、听证权等法定权利，通过纳税人权利的行使来制约执法权力的缺位和越位。积极完善行业协会，培育中介组织，大胆引入市场竞争机制，从而建立规范高效的审批运行机制。