行政审批制度改革的困境与治理

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目前“，改革”已成为中央决策层的共识。2011年底召开的中央经济工作会议上，“抓改革”被列入了“十八字”工作方针。2012年3月，总理在《政府工作报告》中近70次提到“改革”一词，并着重谈及了当前和今后一段时期，改革的重点领域和关键环节是“五个理顺”。其中，理顺政府和市场、公民和社会组织的关系显得尤为突出。而行政审批制度是影响政府与企业关系、政府与社会关系的重要因素，决定着政府行政活动的科学化和规范化水平。因此，理顺政府和市场、公民和社会组织的关系，最重要的是政府要进行自身的改革，特别是要找准关键环节———行政审批制度的改革。

一、推进行政审批制度改革的必要性与紧迫性

改革开放以来，党和政府从清理审批事项、健全行政审批的运行机制、加强行政审批的制度建设以及监督制约机制等方面进行了有益的探索，使行政审批制度改革取得了很大的成效。但就经济社会发展的现状而言，行政审批制度改革仍旧是一项重要且紧迫的政治任务。

（一）推进行政审批制度改革是推进政府职能转变的关键环节目前，包括行政审批制度在内的行政管理体制改革滞后于经济社会发展，不适应发展社会主义市场经济的要求。行政审批设定管理不严，监督机制还不健全的现状，使得政府的职能转变没法真正地落实。2011年11月14日，同志在《深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议》上指出：“行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是民主政治建设的重要内容，是政府职能转变的关键环节。”因此，必须坚定不移地继续推进行政审批制度改革，进一步破除制约经济社会发展的体制机制障碍，为政府职能转变提供进一步保障。

（二）推进行政审批制度改革是提高行政效能的重要途径目前，政府管了很多不该管、管不了、管不好的事情，特别是对于一项审批申请，在很多地方需要多个部门重复审批后才能够办理。由于审批环节过多，加之一些地方对行政审批的时限要求不明确、落实不严格，因而造成了行政审批时间的长短不定，行政效能的建设受到了很大的影响。因此，规范行政审批的事项，明确行政审批的权限，进一步推进行政审批制度改革对于提高行政效能有着重要的现实意义。

（三）推进行政审批制度改革是构建惩防体系的有力保障自党的十六届三中全会作出建立健全惩治和预防腐败体系的重大决策后，党中央先后颁布了建立健全惩治和预防腐败体系《实施纲要》和《2008-2012年工作规划》，对惩防体系进行了认真的部署。从近年来政府干部的违法案件来看，因拥有较大的“自由裁量权”，一些领导干部往往通过利用手头上的行政审批权力进行权力寻租活动，最终走上犯罪的道路。而推进行政审批制度改革，公开行政审批的标准、规则和程序，明确行政审批人员的职责与义务，健全行政审批监督体系，可以从源头上防范和治理腐败，从而为惩防体系的构建提供有力的保障。

二、行政审批制度改革面临的困境

（一）审批事项过多过滥，妨碍市场机制作用的有效发挥行政审批是指政府部门或相关单位，依据法律、法规、制度，对行政管理相对人从事某种特定活动的资格许可。通过审批，可以实现政府掌握对社会资源配置的主导权，这对于市场经济体制尚不成熟境况下的经济与社会发展能起到积极作用。但与此同时，也存在着一些弊端。而繁荣和发展市场经济，必须发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府必须处理好与市场之间的良性互动关系，通过减少政府过多的、不规范的行政干预，以最大限度地发挥市场机制的作用。为此，从2001年以来，尽管中央多次进行清理，清理压缩的项目数量达2000多个，但是审批事项过多过滥的现象依旧存在，一些地方和部门仍通过换名目审批、下移审批权等方式，以各种名义开展变相审批，极大地妨碍了市场机制作用的有效发挥。

（二）审批权责任脱离、与权力主体利益挂钩现象比较严重目前，许多地方的行政审批制度改革集中于精简审批事项、规范审批程序这一步，而对于行政审批的权责理顺和责任追究制度的建立健全等深层次的复杂问题尚未有效解决。特别是在一些地方，行政审批的权力与责任相脱离、行政审批与权力主体利益挂钩现象比较严重。在这种情形下，利用职务之便谋取自身利益的现象就相对突出。例如，杭州市原副市长许迈永受贿、贪污、滥用职权案和苏州市原副市长姜人杰受贿案。两者都是利用手中掌握的土地审批等行政权力违规操作，为自己攫取巨额私利，且犯罪数额特别巨大，在城市开发建设领域具有一定的典型性。这些依附于行政审批权力背后的部门利益、个人利益，减少了行政审批制度改革的内在动力。

（三）审批监督体系不健全，监督缺乏公开性、透明性行政审批失控历来被认为是腐败现象滋生的源头，因此，加强行政审批的监督体系，提升行政审批的监督合力就显得尤为重要。自2001年国务院部署行政审批制度改革工作以来，尤其是自2004年7月1日《行政许可法》正式实施以来，地方各级政府围绕着整合行政审批监督资源、完善行政审批监督体系等方面，做了许多有益的探索和创新，取得了一定成效。但是，对行政审批的监督需要内外两个方面加以整合与强化。而目前，行政审批的监督方式，大多采用自上而下的监督方式，都是在上级部门的督促下而开展。这种监督方式多为内部监督，从而使行政审批监督的公开性与透明性明显不足，大大削弱了内外部监督主体的合力。特别是内部监督方面，尽管设定了许多监督举报的流程规则，但“企业一般不会去投诉的，因为一旦投诉，可能投诉成功了，但是项目失败了。对此，需要的不是无效的形式化的监督，需要的是消费者实实在在的监督”。

（四）审批制度改革面临法规壁垒，影响审批自由裁量权2004年颁布的《行政许可法》是一部规范政府共同行为的重要法律，在规范政府审批程序、规则方面发挥了重要的作用。然而，长期以来，数量惊人的部门立法，促使大量由行政部门内部设立的审批项目，最终被行政部门利益纠缠、裹挟，地方强势部门的利益已然实现了法制化，这种立法模式的弊病也早已压倒了部门参与和主导立法的所谓“优势”。“谁执法就谁起草”的立法思路，使社会利益、民众利益在与部门利益的博弈中始终处于无处发声的窘境，行政审批主体大量的自由裁量权使得行政审批制度改革步履维艰。

三、推进行政审批制度改革的对策建议

（一）减、放、转审批事项，有效整合各方机制作用国务院对行政审批制度改革作出全面部署已10余年，分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上，成绩明显。但要进一步理顺政府与市场的关系，有效整合市场机制作用，还必须从三个方面入手继续深化行政审批事项的梳理。一是减，即减少手续，压缩审批环节和程序；二是放，即将整个管理权限下移，把一些该由下一级承担的管理事项下放，转移给基层政府，尤其是县一级、镇一级的政府；三是转，即是要积极培育社会组织，根据经济社会发展实际将一些需要转移的政府管理职能转移给市场和社会组织。

（二）规范审批权责任关系，遏制权力主体寻租行为权力与责任是一对孪生兄弟，拥有权力就意味着必须承担责任，权力越大，责任也就越重。权力集中、权责不匹配，或有责无权，或有权无责，是导致行政审批权力配置失衡的重要因素。因此，以责任控制权力，是最基础、最根本的权力控制措施。推进行政审批制度改革，就必须首先理顺和规范行政审批主体的权力与责任之间的关系，通过依循“对谁负责”、“对何事负责”、“由谁负责”、“如何负责”的逻辑主线进行行政审批问责的制度构架，同时将问责制的主体、对象、范围、程序等内容以制度、条文的形式确定和规范下来，以此来遏制行政审批主体的权力寻租行为。

（三）建立多层次监督体系，强化监督公开性与透明性一方面，要形成内外部监督主体的监督合力。行政审批的内部监督体系包括一般监督（层级行政监督、主管监督和职能监督）与专门监督（行政监察和审计监督）。行政审批的外部监督体系包括司法监督、政党监督、群众监督、舆论监督等方面。健全行政审批监督体系，必须首先建立多层次、全方位的监督体系，形成内外部监督主体的监督合力。另一方面，依据相关法律进行行政审批项目的清理之后，应当将编制目录对外公布，特别是对审批依据、审批程序、审批条件、审批时限等，要明确具体地公之于众，从而强化行政审批监督公开性与透明性。

（四）健全相关法律法规，强化行政审批的制度保障现行行政审批制度，大多散见于一些法律、法规和规章之中，还有不少审批事项根本没有法律、法规依据，属于行政部门越权滥施。因此，必须清理制约行政审批制度改革的法律法规壁垒，不断健全和完善法律体系，为改革提供坚强的制度保障。例如，可以学习和借鉴国外行政审批制度改革的经验教训，尽快制定一部权威性高、操作性强的《审批法》及有关配套法规，对行政审批原则、审批的设定权和撤销权、审批机关及其管辖、审批内容、审批依据、审批条件、审批时限、审批程序等等方面进行明确具体规定，从而为行政审批制度的改革提供强有力的制度保障。