行政管理机制革新目标的思路

导语：行政管理机制革新目标的思路一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

自20世纪80年代后期以来，行政管理体制改革成了一个世界性的话题，几乎所有的现代化国家和追求现代化的国家，都在致力于行政管理体制改革。中国是这场全球性改革运动中屈指可数的先驱者之一。“行政改革是中国改革总体工程中的重要组成部分，它向下回应着经济体制改革的深入，向上激荡着政治改革的进程，成为我国特定环境中一个可以避免震荡、张扬创新、反复操练、内涵丰富的改革试验区。”［1］

改革开放以来，为了适应经济体制历史性变迁的需要，包括十七大后，以建立服务型政府为目标的大部制改革，中国已进行了6次大的行政管理体制改革，每次改革都取得了一定的成效。但是相对于政府面临的社会问题和矛盾，相对于以科学发展观为统领的和谐社会建设、全面小康建设和新农村建设的目标来说，行政管理体制改革目标尤其是边疆自治州的行政管理体制改革目标的确立，更需要突破实践和理论上的障碍进行科学确立，以利于促进改革的发展。边疆自治州行政管理体制改革目标是改革所要达到的预期效果，是确定改革内容、明确改革思路，稳步、高效推进改革的关键环节和改革成功与否的主要判断标准。理论界至今尚未达成科学确立边疆自治州行政管理体制改革目标的共识，实践中缺乏现成的经验，为此需要进行理论创新和实践探索。本文以毗邻越南的边疆自治州———云南文山壮族苗族自治州(以下均简称文山州)为个案，通过查找问题，剖析原因，提出边疆自治州行政管理体制改革目标确立的思路。

一、边疆自治州行政管理体制

改革目标确立中存在的问题改革开放以来，我国10个边疆自治州先后进行了5次行政管理体制改革，每次改革都根据国务院和上级政府的部署和要求确立了具体的目标。虽然行政生态环境有一定的差异性，改革的侧重点不尽相同，但总体看，各边疆自治州改革目标的确立无论是从过程到结果都基本相同，进而也存在基本相同的问题。

(一)改革目标高度趋同

边疆自治州行政管理体制改革都是自上而下由政策推动进行。上级政府掌握了改革的决定权，改革目标必须经上级主管部门批准才能实施，目标的确立始终处于被动状态。边疆自治州根据特殊行政生态环境和具体问题，确立改革目标的主导权受到抑制，改革目标无论从内容到表述都与国务院和上级政府高度趋同，基本上是上面怎么说，就“依葫芦画瓢”进行。党的十一届三中全会以来，虽然文山州历次改革目标都提到要体现民族区域自治和边境特点，但所进行的每一次行政管理体制改革均依照国务院确定的改革总目标，确立了基本相同的目标，未能在坚持实事求是和精简、统一、效能原则的基础上充分考虑自身所处行政生态环境的特点，有针对性地确立适合本州经济、政治、文化和社会发展需要的改革目标，致使改革目标仍然存在“上下一个样”的弊病。边疆自治州特殊的行政生态环境决定了改革目标不应该与全国特别是发达地区完全“同步走”，根据全国总体情况制定的改革总目标克隆到边疆自治州，就会缺乏实践性而流于形式。

(二)改革目标缺乏针对性

文山州从1958年建州至1992年的34年中，由于特殊的政治军事形势和特定的历史条件，政府的主要行政活动都是为了支援前线，在1992年中越关系正常化后，才开始着力进行战区恢复建设。在全国大部分地区逐步完善社会主义市场经济的时候，文山州刚开始发展市场经济，有些县甚至还没有步入市场经济的轨道。但由于“上下齐步走”的目标确立模式，文山州在国家历次行政管理体制改革中毫不例外地被动“参与”，并制定了与内地自治州、其它辖县的市几乎一样的改革目标。同时改革目标在职能定位、机构设置、权责划分以及运行机制等各方面的表述主要体现着对效率价值目标的追求，更多的是强调效率技术指标，突出工具理性，如功能齐全、结构合理、权责对等、分工合理、职责分明、机构精干、运转协调、行为规范、灵活高效、决策科学、执行顺畅、监督有力等，对行政管理体制改革的政府自身建设意义和推进民主化的价值则体现不够。［2］高度趋同并片面追求效率的改革目标不能适应边疆自治州特殊的行政生态环境，改革目标缺乏针对性和可操作性，因而不能从实际出发找准并消除行政管理体制中存在的痼疾，改革难以取得理想的成效。

(三)改革目标不断反复

边疆自治州行政管理体制改革目标与国家每一轮行政管理体制改革目标一样都是针对当时存在的突出问题确立的。这样的改革目标每五年都有变化，但每次改革基本上是解决相同的问题，都把解决机构精简、人员分流作为主要目标，改革目标的确立也就出现反复“炒回锅肉”的现象。就文山州机构设置情况看，1983年改革，政府机构精简调整为37个。1993年改革，组建3个、更名5个、保留24个、撤销7个、转为事业单位7个、成建制转为经济实体2个，最终设政府机构32个;表明从1983年到1993年政府机构增加了11个。2002年改革，组建4个、更名7个、保留19个、撤销8个、转为事业单位5个，最终设政府机构30个，另设部门管理或议事协调办事机构4个;①由此不难看出，从1993年到2002年政府机构增加了15个。2004年改革，改组1个、组建3个、更名2个、保留26个、撤销3个，最终设政府机构32个;2010年改革，改组4个、组建6个、保留22个、撤销3个，最终设政府机构32个;［3］2002年、2004和2010年改革，虽然政府机构设置总数没有大的增减，但是反反复复地仅只是就机构增减机构，改革的其它目标任务基本没有涉及，反反复复地“折腾”，“走过场”的情况较明显。

(四)改革目标缺乏科学性

边疆自治州行政管理体制改革是一个不断进行探索和深化的过程，具有长期性、复杂性、艰巨性特征，需要持续稳步深入地推进。然而边疆自治州由于没有自觉寻求科学理论的指导，在学习、借鉴中外行政管理体制改革成功经验的基础上结合自身所处的特殊行政生态环境，并充分考虑行政生态环境发展变化的趋势，把握行政生态环境与行政管理体制改革的互动关系和作用，科学研究、前瞻预测、系统规划好行政管理体制改革目标，导致改革目标的确立缺乏科学性。文山州历次行政管理体制改革没有抓住科学配置政府权限职能、健全确保行政自治权有效行使的完整运行机制、理顺府际间关系等改革的重点和实质，制定出近期、中期、长期持续渐进的改革目标，改革目标盲目而随意。同时简单地把行政管理体制改革等同于政府机构改革，政府机构只是边疆自治州政府职权、职能的载体，没有依法确定职权和转变职能的内在推动，简单地就机构增减作为改革的目标，这样的改革治标未治本。随着管理事务、服务对象的增加，必然需要比原来规模更大的机构和更多的人员作载体，机构减而复增的强劲反弹无法避免。

二、边疆自治州行政管理体制改革

目标确立过程中存在问题的原因边疆自治州改革目标确立存在问题的原因是多方面的，但只要准确、透彻地分析、把握住主要原因就能为有针对性地提出解决问题的措施打好基础。边疆自治州改革目标确立存在问题的主要原因有以下几个方面:

(一)理论指导不强

随着边疆自治州行政管理体制改革的逐步深化，改革进入攻坚期，难度越来越大，加之各边疆自治州情况特殊，没有现成的经验可以借鉴，更没有现成的模式和样板可以照搬。目前关于自治地方尤其是边疆自治州行政管理体制改革的理论研究滞后，改革目标的确立缺乏理论指导，往往只是用一般的行政管理体制改革理论分析边疆自治州特殊的改革目标确立，用一般的改革方法解决改革目标确立中遇到的特殊问题。由于一般的行政管理体制改革理论和方法的运用难以解决特殊行政生态环境中的边疆自治州行政管理体制改革目标的确立问题，造成改革目标的确立未能在理论指导下进行，仅仅是完成上级安排的任务或凭经验和上级的指示进行改革目标的确立，造成改革目标确立的科学性不足。

(二)系统规划不够

边疆自治州行政管理体制改革的目标确立存在问题的一个重要原因是缺乏系统规划和对目标进行顶层设计，没有充分考虑行政生态环境发展变化的趋势，科学预测、系统规划行政管理体制改革的近期、中期、远期目标，制定一套完善的具有系统性、科学性、连续性的改革目标体系，使改革的近期、中期、远期目标有机衔接，并能分阶段逐步实施。由于系统规划被忽视，前瞻思考不够，边疆自治州行政管理体制中存在的弊端往往只有到了非常突出的地步，才会在上级政府的强力推动下被动地进行，改革目标也就不可避免地缺乏科学性、长远性、针对性和可操作性。

(三)改革激情不高

在我国目前“条块分割”的政府管理体制下，边疆自治州行政管理体制改革更多强调的是“上下对口，左右对齐”，导致政府缺乏法律规定的与行政自治权相适应的机构编制管理自治权，只有执行权。同时政府机关及公务员既是改革目标的制定者，也是改革的对象，改革更主要的是触动了政府机关自身的既得利益，加之改革目标的确立仅局限在政府机关内部进行，结果是边疆自治州政府对行政管理体制改革目标的确立出现淡漠情绪，从而缺乏通过调查研究主动对改革目标进行科学谋划的激情和热情，上级政府推一步走一步，上级政府怎么布置就怎么执行，改革目标确立过程中“走过场”的情况也就不可避免。(四)社会参与不足边疆自治州行政管理体制改革基本上是行政系统内部进行自我调整，缺乏社会力量参与目标确立的渠道。行政系统内部“闭门造车”的改革目标确立方式既没有引入社会力量，特别是具有相对独立性的智囊机构参与改革目标的制定，也没有引入社会力量对改革目标的实施进行监督和评价，由于缺乏公众的参与和支持，改革目标的确立缺失了外在的动力，行政系统一厢情愿确立的改革目标往往难以满足社会对行政管理体制进行改革的需求，进而造成改革目标与社会需求的偏离，改革效果的社会认同度也就不高。

三、边疆自治州行政管理体制改革目标确立的路径

边疆自治州行政管理体制改革本身具有高度复杂性，改革目标的确立受多方面因素的制约，在确立过程中应着重把握以下几个维度。

(一)寻求科学理论指导改革目标的确立

“一项改革的成功需要有科学的理论来指导，忽视理论的指导作用，必将重蹈覆辙，甚至陷入失败的境地”［4］，改革目标的科学确立也将成为一句空话。要使边疆自治州行政管理体制改革目标确立既符合国家行政管理体制改革总目标的要求，又体现特殊性，需要突破一般行政管理体制改革的理论和方法，积极借鉴西方发达国家行政管理体制改革的理论成果和成功经验，以及关于行政管理体制改革目标确立的不同理论主张，按照行政管理和行政发展的一般规律和基本要求，自觉地组织实务工作者和专家学者紧密结合，在对未来发展趋势，对改革的进程，对改革的近期、中期和长期目标，对改革的具体方法和步骤以及如何更好地反映边疆自治州各族群众的根本利益和基本要求等进行深入研究、科学论证的基础上，结合实际对改革的目标选择作深层次研究和系统构思，并在实践探索中不断地进行概括、归纳、总结，形成符合边疆自治州行政生态环境的科学理论来指导改革目标的确立，减少改革目标确立的盲目性和随意性。

(二)着力做好改革目标的系统规划

边疆自治州行政管理体系是国家行政体系大系统中的一个子系统，在其内部又存在若干更小的子系统，它们之间相互依存、相互作用，构成一个完整统一的整体。［5］因此，改革目标的确立必须充分考虑系统的整体性和综合性特征，做好系统规划和顶层设计，使改革目标的确立走上系统化、规范化的轨道。应将边疆自治州行政管理体制改革目标与经济体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革等各项改革目标相配合，与中央政府和上级政府改革目标相衔接，使各项改革目标紧密联系、相互协调、相互促进，保证各项改革的整体推进，同时防止上下级政府间改革目标的错位或脱节，确保改革目标的总体一致性;应着眼全局和整体，考虑边疆自治州行政体系内部各子系统之间的密切配合和协同，通过系统思考、通盘筹划、协同联动，追求整体和综合效果，而不能追求单一的局部“效益”而孤立地确立。在此基础上进行改革目标的系统规划，系统规划要有利于把改革目标的确立引向健康发展的轨道，形成一个近期目标、中期目标、长期目标构成的一个完整有机的目标体系。应注意近期、中期、长期改革目标在纵横向上和时空上的衔接，切实保证改革目标的连续性和正确方向，避免出现今天确立的改革目标，明天又改回去的现象发生;要保证改革目标实现的每一步成果既有利于巩固和维护以前改革取得的成果，又有利于下一步改革的顺利展开，为下一步改革创造条件，往复循环，环环相扣，使近期改革目标的实现，有力促进中期改革目标的完成;中期改革目标的完成，既有利于巩固近期改革取得的成果，又有利于长远目标、整体目标的实现，从而顺利、健康地把改革不断引向深入。另外，改革目标的确立应该考虑多元的价值需求，既要依照国家的统一部署，坚持国家行政管理体制改革目标的方向性，从而维护国家行政系统的完整、统一和高效，又要坚持灵活性原则，使改革目标适合边疆自治州经济、政治、社会和文化发展的需要，符合本行政区域内各民族的心理要求和价值取向，从而建立具有本地方特色的行政管理体系。

(三)鼓励全社会参与确立改革的目标

全社会参与的开放型改革目标制定策略是边疆自治州行政管理体制改革变政府封闭式改革为社会参与式改革的前提和基础。随着边疆自治州行政管理体制改革的进一步深化，改革进入“深水区”，各种难点问题逐步显露出来，问题更加复杂。［6］要充分调动边疆各族人民的聪明才智，集思广益、群策群力，落实公民对行政管理体制改革的知情权、监督权、话语权，生成外部压力，促使政府改革目标的制定能博采众长，达到理想的效果。为此，边疆自治州行政管理体制改革目标要改变过去基本上是行政系统内部自我确立，社会力量无法参与的局面，通过不断引入社会力量，特别是具有相对独立性的智囊机构，建立由政府实际工作部门和专家学者组成的改革目标制定班子，共同制定改革目标。在具体操作上，应采取实际工作者和理论工作者、领导与群众结合的方式组成研讨小组，自下而上、自上而下反复研讨，应用系统科学方法，坚持科学化、民主化的决策规则和程序，充分发扬民主，集中各方面的智慧，科学制定出积极稳妥、针对性和可操作性强的改革目标。

(四)坚持从实际出发确立改革的目标

边疆自治州行政管理体制改革目标是由改革者制定的，改革目标受改革者的价值取向、主观意愿等多种主观因素的影响，但最主要的影响因素是边疆自治州特殊的行政生态环境。我国10个边疆自治州行政生态环境虽然有一定的差异性，但总体来看，地处边境一线，各少数民族多居住在高、寒、旱、石漠化、荒漠化地区，具有特殊的经济社会环境、政治环境、历史文化环境、自然地理环境和错综复杂的边疆环境。同时边疆自治州政府和其他自治地方政府一样具有双重职权，除了享有宪法和法律赋予同级一般地方政府的权力外，还享有多于同级一般地方政府行政权力的行政自治权，即享有经济贸易管理自治权、财政税收管理自治权、自然资源开发利用和环境保护管理自治权、社会管理自治权等。从边疆自治州政府所处的特殊行政生态环境和双重职权的性质、功能、作用等方面看，改革目标涉及的范围要大于同级其他地方政府。因此，边疆自治州行政管理体制改革目标的确立必须针对行政管理体制存在的弊端，针对特殊的行政生态环境，针对特殊的行政管理事务和行政管理体制改革后的未来状态，在透彻研究、清晰掌握上级改革要求、精神和尊重客观现实、遵循客观规律的基础上，结合本民族、本地方实际，注重可行性分析，创造性地贯彻执行上级有关行政管理体制改革的方针、决议、政策，因地制宜地确立符合各自特点的“本土化”改革目标。决不能盲目照搬照抄，也不能搞“一刀切”、“一个样”，唯上级政府的改革目标是从。

总之，目前关于行政管理体制改革目标学术界有不同主张，主要可以分为以下几类:一是行政管理体制改革以适应经济体制改革为目标;二是效率是行政管理体制改革的核心目标;三是民主应该成为行政管理体制改革的核心价值追求;四是行政管理体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法制化、民主化、科学化、高效化。从理论界诸家观点来看，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标，但总的来说效率作为行政管理体制改革的核心目标基本形成共识。但行政管理体制改革片面追求效率目标是不可取的。主要理由在于:现代社会政治与行政的界限日渐模糊，传统政治———行政二分法所主张的政治追求“真正民主”、行政追求“真正效率”的观念早已过时;由行政管理体制改革的从属地位决定，政治体制改革的基本理念，诸如自由、民主、共和、法治、正义等应该在行政管理体制改革中得到有效贯彻;由行政管理体制改革与经济体制改革的紧密度来看，经济体制改革的基本理念，诸如有序、和谐、诚信、公平等应该在行政管理体制改革中得到相应体现;相对于效率，自由、民主、共和、法治、正义、有序、和谐、诚信、公平更有价值，更具有长远性、绝对性和优先性。在效率之外的基本价值系统不确定或不清晰并且缺乏保障的前提下片面追求效率，必然产生效率与其他价值之间的冲突或者效率对其他价值的损害，结果是效率越高，其他价值受损害的程度越高，社会必然处于发展失衡的状态。［7］

笔者在美国工作时，对美国政府的行政系统进行考察。从表面上看，美国的大部分行政部门存在严重的官僚行为和效率低下的问题，但通过仔细研究发现，这些表象后面体现了更多的法治、正义、有序、诚信、公平价值，政府“官僚”而不霸道，“效率低下”而不浪费。因此，边疆自治州在遵照、参考借鉴关于行政管理体制改革目标不同主张的同时，应结合实际，对改革的目标选择作深层次研究和系统构思，制定出科学地改革目标。