省管县行政机制革新文献论述

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近年来，我国大部分省市为解决县乡财政困难、发展县域经济，实行了对县级财政进行“省直管”的改革，并通过扩大县级经济管理权限来调动县级政府发展经济的积极性，即实行省管县的财政体制。所谓“‘省管县’财政体制是与‘市管县’体制相对而言的一种财政管理形态，它是指省级财政跨过市一级财政，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面直接面对县级财政开展相关业务。”[1]省管县财政体制自推行以来，虽然在促进县域经济发展、缓解县乡财政困难、缩小地区差距以及推进公共服务均等化等方面取得了巨大的成效，但也日渐凸显出了其内在的体制性局限。

一、“省管县财政体制”的局限性

自“省管县”财政体制改革以来，带来了县级财政根本性的变化，理论界也充分肯定了财政省管县体制在经济发展中所体现的巨大成效，并公允地肯定了它的现实合理性，但与此同时，省管县财政体制也连锁显现出了一些其本质局限性。随着财政领域改革的逐步深化、行政体制改革的继续扩大和向纵深推进，“省管县财政体制”的局限性与体制弊端就越发凸显。学术界也已多方面就“省管县财政体制”所表现出来的局限性和体制弊端进行了分析和总结，概括的讲主要体现在以下几个方面：

（一）财政与行政体制不适应，导致市县摩擦增加

在省管县财政体制与现行行政管理体制不相适应这个观点上，学者们形成了广泛的共识。贠杰认为，要充分发挥“省管县”体制的作用仅凭借财政领域的改革是不够的。因为强化财政领域的“省管县”体制，虽然在一定时期内会产生明显的经济效果，但最终会与现行的“市管县”行政体制产生矛盾和冲突，会导致地级市政府和县级政府在事权与财权方面的分离，并直接影响财政领域“省管县”的功效。[2]所以，从财政体制与行政体制相结合的角度，全面推行“省管县”体制，将具有更深层次的实践意义。王福全等人认为，“三级政府，两级财政”这会造成行政体制与财政体制不配套，也就是体制摩擦问题。[3]政府管理的实践也证明，如果行政体制改革不到位，财政的调节功能是难以充分发挥作用的，因为财政系统毕竟是行政管理的一个子系统，它直接受到行政管理体制的影响和制约。如果仅推行“省管县”财政体制，行政体制和财政体制就不可避免地出现摩擦：一方面，市县在财政上平级了，而在行政上县级仍隶属于市级管辖，市级财权与事权明显不对称；另一方面，当市级对县（市）没有了财政拨款和管理权，市级在统筹“省管县”的县域经济发展中的作用就大打折扣。

（二）不利中心城市发展，影响城市化的推进

从发达国家城市发展规划以及我国城市发展远景计划来看，中心城市的发展对区域的发展至关重要。麻睿认为，我国目前的城市化率只有40%左右，尚处于城市化进程的中期，“省直管县”财政体制影响了城市化的发展进程。[4]何显明认为，县域经济分散化的产业布局和资源配置模式客观上制约了中心城市作为区域经济增长极的功能发挥。发达国家的发展经验表明，中心城市的增长极具有生产、贸易、金融、交通运输、信息、服务、科研和决策中心等多种功能，能够通过对相关部门及周边地区的集聚和扩散效应来促进其自身并带动周边地区的发展。省管县的财政体制在有效地促进了县域经济发展的同时，付出的一个重要代价就是中心城市及其作为区域经济增长极的功能发育滞后，无法形成中心城市与周边地区之间分层次的产业分工合作体系。[5]省管县财政体制在激励县级政府重点发展小城镇的同时，却制约了地级市的资源汲取能力，抑制了中心城市的极化效应，对地市等中心城市的发展以及城市化的推进造成了不利的影响。

（三）降低市级政府和财政的积极性

在“省直管县”财政体制下，市级财政的财政供养范围并没有改变，但是收入来源受到限制，收入渠道减少，给市级财政支出带来巨大压力。王金国认为，实行“省管县”财政体制使市级政府和财政的积极性受到很大的影响。省在取消市级财政体制的同时，相应取消了市级体制集中财力，但由于行政体制没有同步改革，除财政部门外，各市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。这样市级财政必然会把财力更多的投向本级，帮扶直管县（市）发展的积极性将明显降低。在上级争取项目上，市级更多地要考虑市本级，易忽视直管县（市），特别是在项目的配套资金方面，能不配套的就不配套，能少给的就少给，可以不给的就不给，使得直管县（市）在项目的资金配套方面存在“缺位”，一定程度上影响了项目工程的实施进度，增加了县（市）级财政压力。[6]

（四）政府间财政竞争加剧，省府工作压力大

鲍晨辉认为，由于各个政府都是相对独立的利益主体，其间不可避免会产生一些利益摩擦，上级政府希望将事权向下集中，而为了提高自身管理调控能力，又集中了本辖区内大部分的财政资金，下级政府为了应付这种局面，势必通过各种手段尽力推脱事权和滞留财政资金，这就形成了不同层级的政府间财政竞争。[7]县与县、县与市之间引发的竞争无疑给省政府的工作带来了巨大的压力。

（五）导致市场分割与跨区域公共产品提供的缺失

根据西方财政分权理论，财政层次的设立需要考虑到地方公共产品供给的规模效益和对地方政府的财政激励机制问题。宋凤轩等人认为，“省管县”财政体制改革导致了市场分割以及跨区域公共产品提供的缺失。“省管县”财政体制改革后，县级政府的经济社会管理权得到扩大，但政府定位模糊不清，加上约束软化，则出现了趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。在实行省管县的财政体制后，市级政府集中县财力的权力丧失，市级政府对县级政府的支出责任也将随之弱化，从而引发政府公共服务供给缺位和区域性公共品供给短缺问题。[8]另外，各省对于扩权县发展业绩的考察往往看经济增长率，而忽略了环境保护和可持续发展的指标，可能导致县级政府片面追求经济发展速度和规模，而忽视质量和效益。

二、“省管县行政体制”的可行性分析

针对“省管县财政体制”的局限性与体制弊端，开启“行政省直管县”改革大幕，实行减少行政层级改革就是大势所趋了。由此可见，建立扁平化的省直管县市的行政管理体制已成为推动经济发展、深化行政管理体制改革的迫切需求和战略选择。理论界对省管县行政体制可行性分析的研究视角是多样的，归纳起来，主要有以下几个视角：

（一）省管县行政体制支撑理论的视角

庞明礼认为，省管县行政体制改革具备理论的支撑。他指出了三条理论依据：一是管理层次与管理幅度的动态匹配问题。一个组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通，提高组织的工作效率。从这个意义上看“省管县”有其合理的科学依据。层级少、幅度大的扁平化的组织结构符合当前我国行政体制改革的趋势。二是官僚制的逆向效率悖论。随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而我国高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就是不可避免了。三是信息结构与信息效率。调整现有的“省—市—县—乡”多级模式，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，以此保证政令畅通的必然选择。[9]樊建飞、周俊俊则提出了另两条理论依据：一是生产力发展水平决定论。影响行政组织结构的最重要因素是生产力发展水平和经济管理体制，现代化的高速公路、铁路系统、因特网等先进便捷的设施使时空范围大大压缩，为减少行政管理层级和扩大行政管理幅度奠定了坚实的物质基础。二是城乡统筹发展决定论。城市是人口和资源高度集中的经济、社会空间。实行省管县行政体制，市、县平行管理则有利于城乡的资源平衡配置，实现均衡发展。[10]科学发展观要求统筹城乡发展，只有市、县在体制上实现平等，才能从根本制度上实现发展机会的平等。

（二）省管县行政体制的优势以及积极效应的视角

省管县行政体制具有很多的优势。学者张占斌综合各种观点，将省管县体制的优势概括为四点：其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性。其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性。其三，有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题。其四，有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命，增强政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。[11]王雪珍则概括了省管县行政体制的积极效应：一是有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、更主动、更高效地为市场主体和社会公众提供有效服务。二是审批环节减少和审批时间缩短，企业生产经营不受影响，为企业减少了相关费用，也为企业早日开拓市场赢得时间。三是带动了县域经济的发展，有利于统筹城乡均衡发展，解决“三农”问题。[12]

（三）省管县行政体制的技术可行性视角

史卫东从现代科学技术的发展和应用，论证了省管县行政体制的技术可行性：一是交通运输条件的突破性发展，有利于压缩行政管理层级，扩大行政区域管理的幅度，为行政区划体制的结构性调整创造了条件。二是网络通讯技术的普遍应用改变了传统的行政管理基础。网上办公、远程会议、虚拟机关的产生，打破了政府工作的时空界限，提高了工作效率，加强了政府部门之间的信息沟通和互动，从而使行政组织中的一些中间管理机构被撤销，形成行政组织结构形态的扁平化，这为我国政府机构改革提供了技术上的保证，也为行政体制改革提供了新的路径选择。[13]

（四）比较古今中外行政层级设置的视角

从世界范围看，包括美国、英国、俄罗斯、德国、日本等国家在内，大部分国家地方政府层级的设置均实行二级或三级制。浦善新对世界上217个国家和地区的初步统计表明：地方不分政区的有13个，实行一级制的有53个，实行二级制的有92个，三级制的有51个，二级制与三级制合计为143个，占总数的65.9%，而实行四级及以上的只有8个，仅占3.7%。[14]同时，中国古代行政层级设置的数据表明，从秦始皇建立大一统国家实行郡县二级制开始，到中华民国末期为止的2100年间，实三级制和虚三级制，是中国历史上最常见的地方行政建制模式。[15]

（五）“强县扩权”与“扩权强县”实证分析的视角

很多学者从实证视角分析了“强县扩权”与“扩权强县”这两种改革，阐述了省直管县体制的可行性。张占斌认为，近年来，浙江、湖北、广东、辽宁等省“强县扩权”的改革已收到了较好的功效。实践表明，现行的市管县体制已不适合市场经济特别是区域经济发展的需要，省直管县具有可行性，应当是改革的发展方向。[16]何显明则基于浙江的个案研究认为，2008年浙江省的第五轮“扩权强县”改革致力于提高县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主决策、科学决策和公共服务能力，为县级政府全面履行职能提供制度保障。此轮改革朝着“省管县”行政体制迈出了坚实的一步，为市、县脱钩奠定了坚实的基础。[17]据初步匡算，扩权强县事项下放后，平均每年为浙江每个县（市）的老百姓节约费用1000万元。同时，实施“扩权强县”，为县级向省委、省政府的汇报以及加强同省级部门的联系提供了一个有效载体和联络平台，也更进一步促进了向省直管县行政体制的转变。

三、“省管县行政体制”的路径选择

从“省管县财政体制”转向“省管县行政体制”会对政府的运行以及地方经济社会发展产生重大的影响。然而，从提高政府管理效能、建立扁平化政府、促进匀质型城市布局、统筹城乡发展、维护基层组织合法权益、缩小日益扩大的城乡差距等方面，都迫切需要我国建立省直管县行政体制。因此，讨论不能仅仅停留在这一转变的可行性上，还必须深入到这种体制转变的具体思路和路径选择上。归纳理论界的观点，大体按照下述步骤展开：

（一）扩权强县

“扩权强县”是减少政府管理层次、降低管理成本、提高行政效率、发挥基层政府创新积极性的必由之路，也是大势所趋。“扩权强县”的重点，首先就是把省、市两级的一些审批权下放到县，使县一级政府拥有更多的自主发展权，加速经济的发展。刘金发认为，“扩权强县”能进一步精简机构，优化行政层级、减少行政审批环节，提高工作效率，降低行政成本，提升行政效能。“扩权强县”也将加快政府职能的合理定位，提升整个社会经济生活的统筹协调水平，探索政府辖区的最优规模，实现行政区划制度的变革。更重要地，“扩权强县”能够“富民强省、留利于县”，实现名义上的城乡合治向城市独立经营、乡村自我治理的转变。[18]实施“扩权强县”改革，是从省管县财政体制走向省管县行政体制的第一步，是行政管理体制改革的生动实践，有利于进一步调整理顺省、市、县三级政府的权责关系，探索扁平化的行政管理新模式；有利于减少行政层级、提高行政效能，创新运作机制；有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务的能力，更直接、更主动、近距离地为市场主体和社会公众提供省事、省时、省钱的有效服务。

（二）市县分治

“省管县”行政体制改革的核心是实行“市县分治”，并在此基础上建立省与市县，以及市与县之间的职责权限分工体系。何显明认为，“市县分治”首先是一种行政层级的改革，即以市县脱钩的方式，改革现有的市领导县的体制。实行“省管县”行政体制后，地级市不再领导县，演变为管辖市区及其郊区的城市型的行政建制，同县(包括县级市，下同)一道均为省政府管辖下的二级行政建制，其与县原有的上下级隶属关系变更为平等的伙伴关系。“市县分治”的核心是根据城乡分治的原则，对市县的功能进行重新定位，实行分类管理，在此基础上建立省与市县，以及市与县之间的职责权限分工体系。实行市县分治的目的，是解除市县之间的行政隶属关系，使市县能够遵循市场经济的规律，通过辖区内市场主体的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系。[19]实行市县分治，这并不意味着撤销地级市，而只是要取消“市管县”的领导体制，地级市仍然保留，但不再领导县，市和县处于同一竞争平台。市县分治，有利于改变既有的城对乡的剥夺性体制、有利于完善社会主义市场经济、有利于我国行政层级体制的有效运作，能够发挥市、县各自的积极性。

（三）转变政府职能

“省管县”改革必然是一个渐进的演进过程，在这个过程中，政府职能能否实现彻底的转变，是“省管县”行政体制改革能否取得实际成效的关键所在。何显明强调，[20]必须把转变政府职能的主题贯穿于“省管县”改革的始终。他认为在政府职能转变没有取得突破性进展，经济建设型政府向服务型政府的转型没有取得实质性成效的情况下，“省管县”改革的绩效必将是有限的，充其量只能在提高行政效率，降低行政运行成本方面取得一定的成绩。如果政府间公共服务供责缺乏明确的分工，或者缺乏相应的财政体制支撑，公共服务的供给将会出现供给严重不足与严重过剩同时并存的局面。他认为，如何发挥省和市、县两级地方政府的优势，建立地方公共服务供给的分工体系，进而明确省和市县政府的公共服务职责，是“省管县”行政体制改革的一个重点问题。周仁标认为，转变政府职能是实行省管县的关键。[21]要切实转变政府的职能，需要在解决政府职能的缺位、越位和错位上迈出坚实的步伐。一要解决政府职能缺位的问题；二要解决政府职能越位的问题；三要解决政府职能错位的问题。要依法确定各级政府的职责权限，在社会公共事务的管理上，充分发挥民间组织和社会中介组织的作用。

（四）调整省县规模

“省管县”行政体制改革就是要减少一个中间管理层级，扩大省一级的管理幅度。但由于我国省级行政区划规模普遍偏大，辖县数目普遍过多，容易导致管理不善，不利于国家的长治久安。因此，理论界认同调整省县规模的学者颇多。吴金群通过对我国26个省区的聚类研究认为，合理调整省县规模这项工作可从以下几个方面渐进展开:一是适度增加直辖市数量。二是逐步划小面积过大省区，并对版图分布过于狭长的省区进行调整，逐步增加省级政府数量到50个左右。三是积极探索新的设市模式。除有条件地重启切块设市和整县改市外，积极探索县辖市体制，培育和发展中小城市。四是渐进整合县级政区。一部分发达县(市)可以遵照相关条件升格为地级市，并划入周边个别县(市)作为市辖区；通过定量计算，适当合并规模过小的县(市)，扩大县域管理规模；为给大中城市的发展留下足够的空间，部分与市联系紧密的郊县可调整为市辖区，或依然保留为“较大的市”下属的县。[22]黄德林、李珲认为增设直辖市也是划小省区，实现省直管县体制的重要的切实可行的途径。从政治因素考虑，适当增设直辖市，保持其政治地位和政治影响，对于国家和跨地区的经济发展及政治上的安定将是十分有利的。[23]我国现有四个直辖市，数量明显偏少，而且布局不合理，除重庆外，都集中在沿海北部和中部，不利于全国整体经济社会的发展，也不符合中央所提出的西部发展战略。但理论界也有不少学者认为调整省县规模在现阶段不具有现实可操作性：有的学者从政治稳定和特殊的国情论述了大规模重新划分和调整省级区划的不可行。还有的学者从共同的地域文化和历史认同感上分析这种重新布局的可能性不大。但从长期来看，要全面建立省直管县行政体制，调整省县规模应该是形势使然和大势所趋，只是必须循序渐进，不能一刀切。

（五）扩展中心城市市辖区

我国的地级市经过多年的发展和积累已经发展到相当的规模，储备了一定的基础和实力，是连接特大城市和中小城市的中坚力量。姚中杰认为，从上世纪八十年代实行地市合并以来，中心城市一般都经过了一次或几次扩容，即把周边的县整建制或其中的部分乡镇划为市辖区，变成市的一部分。未来的改革可以继续把就近的县改为市辖区，通过这个办法缩小管理幅度，给予市更大的缓冲余地，保障并预留其未来发展空间，发挥其已经具备或潜在的辐射带动力。省管县行政体制改革中应继续扩大中心城市规模以减少县的数量或为目前市管县范围的适度缩小，进一步培育市的发展潜力，向国际化、高水准的都市迈进；使省直管县(市)的幅度和市管县的管理幅度都适度。[24]中央党校教授周天勇也认为，市的改革要合理扩大市辖区，保留市级只负责管理城市自己本身。[25]为此，在省管县行政体制改革中，应以“市县分治”为突破口，大力实施都市化战略或者说中心城市战略，及时、合理扩展中心城市市辖区，从而将中心城市培育成为支撑“块状经济”转型升级的强大引擎，从而促进产业结构转型和刺激社会总体消费需求。

四、结语

综上，通过对理论界学术研究成果的一个回顾与总结，可以看出，“省管县财政体制”确实具有诸多的局限性与体制弊端。开启“行政省直管县”改革大幕，实行减少行政层级改革是大势所趋。虽然理论界的学者们所主张的路径选择有些差异，甚至在对于某一路径选择上观点有时是点针锋相对的，但理论界对于这种体制的转变和改革也确实达成了广泛的共识———建立扁平化的省直管县市的行政管理体制已成为当前我国推动经济发展、深化行政管理体制改革的迫切需求和战略选择。当然，相对于从“省管县财政体制”到“省管县行政体制”改革的艰巨性，特别是这一改革制度环境的复杂性而言，可能目前理论界的研究和讨论依然是不充分的，有些甚至是不成熟的，但这种转变的趋势是不可逆转的。笔者认为，充分探讨、研究从“省管县财政体制”到“省管县行政体制”改革有效、可行的路径，学术界可谓依然任重而道远。