环境行政公益诉讼实践问题探索

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摘要：近年来，依托清江流域丰富的自然资源，清江流域沿线农、林、渔、畜禽业、工业、旅游业等得到显著发展，与此同时经济发展与环境保护的矛盾日渐加深，非法排放工业污水、非法占用农用地等现象让清江流域生态环境亮起红灯。通过对检察机关办理环境类行政公益诉讼案件中存在的主要问题和原因的分析，提出了明晰行政机关履职标准、明确举证责任分配标准、依法保障检察机关调查取证权、建立案件协查协作机制、加强案件办理团队专业性等方面的建议。

关键词：清江流域；环境；公益诉讼；行政

一、E市清江流域生态环境破坏现状及原因

2019—2020年，E市检察院共计办理公益诉讼案件135件，提出诉前检察建议125件。生态环境资源保护类公益诉讼案件75件，其中涉及清江流域26件，占比34．6%；生态环境资源保护类公益诉讼案件发出诉前检察建议68件，其中涉及清江流域诉前检察建议22件，占比32．4%。

（一）粗放型经济破坏生态环境

E市检察院2019—2020年共办理工厂、企业污水直排清江流域公益诉讼案件13件，占涉清江流域公益诉讼案件数的比例为50%，可见工厂、企业污水直排是造成清江流域生态环境破坏的主要原因之一。由此分析，E市由于高新技术较少，产业结构较为单一，经济发展方式以粗放、内向型经济为主。粗放型经济发展模式下，自然资源过度开采、滥砍滥伐、滥排滥放现象普遍存在。而围绕旅游业的新型服务业尚处发展中，完整的生态产业链尚未形成，产业发展过多依赖对自然资源的开采和简单加工，高能耗、高投入、高排放的粗放型产业结构给E市清江流域生态环境资源保护增大难度。

（二）农业及生产、生活垃圾污染环境

2019—2020年E市检察院共办理农户、小区生产生活污水直排清江流域公益诉讼案件9件，其中4件为城市小区生活污水直排，5件为农户生产、生活污水直排。由此分析，农村畜禽养殖、生活垃圾和城镇居民生活用水是E市清江流域水污染的另一主要原因。农民生态环保意识薄弱，农村生活垃圾乱排乱倒，小集镇和乡村、组未能设置专门的污水和生活垃圾处理中心，造成农村生产、生活垃圾直接排入支流，最后流入清江，造成水资源污染，破坏清江流域生态平衡。

（三）行政机关执法不力放任环境破坏

通过分析E市检察院2019—2020年办理的环境行政公益诉讼案件，两年间E市检察机关共计办理环境行政公益诉讼案135件，主要涉及危害水资源、危害矿产资源安全、危害珍稀动物、植物安全等方面，分析案情发现环保行政机关在环境保护与环境治理上存在履职尽责不到位、行政处罚不力、行政审批不严、行政强制措施执行不到位、区域性执法等问题，使E市清江流域生态环境保护形势严峻。

二、清江流域环境行政公益诉讼面临的问题

（一）行政机关履职标准不明晰

分析E市检察机关近两年所办理的环境行政公益诉讼案件，被告环保行政机关存在不履职、不依法履职（如拖延履职、违反法定程序履职）等情况。据《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干解释》的规定：检察机关提起环境行政公益诉讼是基于环保行政机关未依法履职。但环保行政机关如何履职、是否履职、履职效果如何等问题，散落于各个部门法、行政法规以及规章、会议纪要和通知文件中，环保行政机关履职标准未有统一性规定，造成履职标准不明晰。这些标准是影响检察机关提起环境行政公益诉讼的重要考量。履职标准不明晰一方面使环保行政机关履职不力，另一方面加大检察机关提起公益诉讼的难度。

（二）举证责任分配标准不明

案件线索是推进环境行政公益诉讼工作的基础和源头。与民事、刑事诉讼举证责任“谁主张、谁举证”分配不同，行政诉讼实行举证责任倒置。环境行政公益诉讼的起诉人是检察机关，目的是维护社会公共和国家利益，检察机关在诉讼地位、证据收集能力、举证能力上具有天然优势，其对环保行政机关不依法履职造成环境污染后果的行政行为，可以承担与其能力相适应的举证责任，如此便与行政诉讼中“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则相悖。司法实践中，环境行政公益诉讼作为一项新制度，应当遵循何种举证责任规则标准不明，限制了环境行政公益诉讼工作的开展。

（三）刚性调查取证权缺失

首先，虽然检察机关在诉讼地位、取证和举证能力上具有天然优势，但被起诉的环保行政机关作为案件当事人，在案件事实了解、证据掌握等方面优于检察机关。检察机关发现环保行政机关不依法履职造成或者放任环境污染情形，向其送达诉前检察建议，在送达检察建议后环保行政机关仍不及时整改、依法履职，检察机关方可提起诉讼。被起诉方环保行政机关在检察机关发出检察建议后，提起诉讼前，有足够的时间毁灭证据、伪造证据、转移证据，甚至以拒绝配合检察机关调查取证的方式拖延、阻碍调查。其次，检察机关没有刚性调查取证权，无法采用强制措施对环境行政公益诉讼中相关证据查封、扣押、冻结，在证据保全上处于弱势。在证据的搜集上，刚性调查取证权的优势在检察机关转隶前办理贪污渎职类案件上最为明显，转隶后自侦权的减弱也让检察机关在办理环境行政公益诉讼案件时的威慑力降低，没有刚性调查取证权的检察机关很难开展环境行政公益诉讼工作。

三、完善清江流域环境行政公益诉讼的思考

（一）明晰行政机关履职标准

1．明晰不依法履职的监管性标准。检察机关对环保行政机关不依法履职的监管性标准必须是行政法意义上的行政职责，不应将诸如环保行政机关未及时回复诉前检察建议视为未履职而提起诉讼。2．以立法规定来界定履职标准。检察机关应该以立法规定来界定环保行政机关是否履职，而不应以内部方案、地方性改革等来界定。对依据规范性文件认定环保行政机关是否履职时，检察机关有必要对规范性文件进行合法性审查。3．区分上下级环保行政机关委托行使职权。对上级环保行政机关委托下级环保行政机关行使职权的，下级环保行政机关存在不依法履职的情形，不应认定下级环保行政机关未依法履职。4．不应以社会公共利益的侵害状态是否完全消除来决定是否提起诉讼。检察机关监督环保行政机关的是“不”依法履职，对环保行政机关已经作出相应行政行为，纵然公益仍受损，也应慎重起诉。

（二）明确举证责任分配标准

环境行政公益诉讼中检察机关举证责任有两种不同观点［1］：一种认为应遵循行政诉讼举证责任倒置规则；另一种认为环境行政公益诉讼中，行政相对人检察机关在诉讼能力和地位上拥有法律监督权的先天优势，不同于一般行政相对人，检察机关应承担主要举证责任。［2］检察机关举证责任分配与诉前调查取证权紧密联系，鉴于规避检察机关在环境行政公益诉讼中滥诉现象，建议由行政机关对自身行政行为合法性承担举证责任，检察机关应负担初步的证明责任和中等严格程度的证明标准，赋予检察机关在发出诉前检察建议后对环保行政机关采取的行政措施存在“不当履职”或“不依法履职”的举证责任，以及被诉环保行政机关对环境污染负有监管职责的举证责任。

（三）依法保障检察机关的调查取证权

第一，建议通过立法明确检察机关调查取证权。以立法或司法解释的方式，将过去分散式的关于检察机关开展公益诉讼依法享有的权利与义务整合并予以明确。比如，在诉前程序阶段，给检察机关配置明确的调查取证权，对行政执法证据依法享有调取、固定、查封、扣押、冻结等权力。在诉讼阶段，检察机关对环保行政机关是否纠正不当履职，使受损环境被停止侵害、被修复的行政行为承担证明责任。第二，完善检察机关调查取证手段。由于环境行政公益诉讼中，证据具有复杂性、隐蔽性强、专业要求高等特点，更新和完善调查取证手段有利于检察机关更好发挥检察监督权保护公共利益的功能。比如建立公益诉讼证据鉴定专业化合作制度。以清江流域环境损害为例，为鉴定证据，检察机关甚至要将证据送至省会城市的专门鉴定研究所，耗费大量时间、人力与金钱成本，且鉴定机构往往分散在各大科研院所、高校、环保行政部门，增加证据鉴定难度。建议自上而下建立专门的公益诉讼证据鉴定渠道网，在每个城市选定几家资质过硬的鉴定机构，在证据送达、鉴定费用报销上采用专人专网专款，减少证据鉴定时间和流程。

参考文献

［1］林仪．我国行政公益诉讼立法难题与司法应对［J］．东方法学，2018（2）：151-160．

［2］张硕．论行政公益诉讼证明标准［J］．哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2018，20（4）：42-48．

作者：舒红兵 李方黎 单位：恩施市人民检察院