行政裁决实践与建议

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摘要:我国行政裁决制度虽有较大发展，但在程序、救济途径等方面仍存在不足，需根据经济社会发展的实际予以完善。

关键词:行政裁决;实践;完善;建议

行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。①本文重点从行政裁决的制度建设、实施情况、存在问题入手进行分析，提出了完善行政裁决制度建设的相关思路。

一、我国行政裁决制度建设和实施情况

在国家层面，目前还没有类似行政许可、行政处罚这样统一的行政裁决制度规范，只是在部分法律法规规章中先行先试，对行政裁决的方式范围等作出了规定。例如《专利法》54条规定:“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方协商;双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。”《行政复议法》30条第2款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”这类法律的最大特点就是直截了当用“裁决”表明行政裁决法律制度。与之对应的另一种形式，虽然没有采取开门见山的方式使用“裁决”一词，而用“处理”等词语，实际上指的就是行政裁决。例如，《土地管理法》16条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《环境保护法》41条规定:“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。”除了法律之外，我国部分行政法规对行政裁决也进行了明确，如《行政区域界线管理条例》15条规定:“因对行政区域界线实地位置认定不一致引发的争议，由该行政区域界线的批准机关依照该行政区域界线协议书的有关规定处理”。《城市房屋拆迁条例》第16条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”在地方立法或者省本级制度建设层面，只有湖南、江苏、吉林等省出台相关行政裁决制度。湖南省在《湖南省行政程序规定》第109条对行政裁决的概念、程序等进行界定，但未就行政裁决进行专项立法。江苏省于2017年1月出台了《江苏省政府办公厅关于规范行政裁决工作的意见》(苏政办发〔2017〕8号)，从行政裁决的适用范围和原则，程序和期限，工作机制，提高行政裁决工作的组织程度等方面对行政裁决制度进行了明确和规范。吉林省人民政府法制办公室于2016年出台了《关于加强行政裁决工作的指导意见》，明确了行政裁决的范围、程序、工作机制等内容。

二、我国行政裁决制度建设和实施存在的主要问题

(一)缺乏统一的法律制度和顶层设计。由于国家缺少对行政裁决的总体理论铺垫和宏观立法设想，学术界普遍缺乏对行政裁决的理论研究，以至于对行政裁决的性质、功能、范围等基本理论问题仍未形成共识，对其标准、程序、救济等都缺乏明确界定，造成实践中行政裁决的规定比较凌乱，逻辑性严密性不强，行政裁决所能发挥的作用和效果达不到预期目的。(二)没有明确行政裁决的种类。法律法规未具体规定行政裁决的种类和范围，普通社会公众往往分不清行政裁决和行政复议、行政诉讼之间的区别和联系，不知道在什么情形下应当适用、如何适用行政裁决。结果，既不能充分发挥行政机关的特长，利用专业知识和资源优势对社会进行有效治理，也不利于全面满足广大人民群众通过行政裁决的方式和手段高效便捷地解决民事纠纷的要求。(三)实践中缺乏统一的操作程序。因为没有统一的行政裁决法律制度可以遵循，没有全国适用的行政程序法统一规定行政裁决的程序，许多行政机关没有实际实施行政裁决，不知道如何实施行政裁决，所依据具体行政管理工作的不同特点实施行政裁决的步骤和方式五花八门，或依据目前其他行政行为的法定程序来从事行政裁决活动，或借鉴行政诉讼或行政复议的程序结合本部门特点制定行政裁决程序，各自为政，造成行政机关工作非常被动，从而影响到行政裁决的实际操作和行政裁决作用的最大发挥。(四)行政裁决的主体不能做到相对独立性。我国行政裁决的主体比较分散，基本没有形成统一体系，多数行政裁决机关尚未设置有专门的裁决机构，行政执法权和行政裁决权由同一主体行使，不符合自然公正的基本原则和要求。另外，针对行政裁决主体的相关管理制度有待建立健全，具体从事行政裁决工作的人员资格及职业保障制度也未相应配套，导致行政裁决主体的专业性、职业性、独立性不足，一定程度上制约和影响了行政裁决权威。(五)对行政裁决的法律救济途径不明确。行政机关作出行政裁决时，往往不履行行政裁决救济途径的告知义务，老百姓也不懂得通过什么方式维护自己的权益。

三、完善行政裁决制度的路径

(一)准确把握行政裁决的内涵。要对一个概念进行制度规范，必须首先对其内涵和特征进行厘清，行政裁决的内涵把握要注意四个方面:一是行政裁决的主体是经过法律法规授权的行政机关。行政机关对民事纠纷行使裁决权的前提是经过法律法规明确授权。二是行政裁决的标的是与行政管理职权密切相关的民事纠纷。行政机关只能对与行政管理职权紧密相关的民事纠纷利用自身专业优势进行裁决。三是行政裁决是依申请的行政行为。当事人不向特定行政机关提出行政裁决的申请，行政机关不能依职权主动将民事争议纳入裁决程序。四是行政裁决是行政行为。行政机关作出行政裁决的行为，和其他行政行为一样具有确定力、拘束力和执行力，符合行政行为的全部特征。行政相对人不服行政裁决而引起的纠纷属于行政纠纷。(二)客观厘清行政裁决的范围。行政裁决的范围应当主要包括以下几类纠纷:一是民事权属纠纷的行政裁决。包括所有权、使用权、经营权在内的权属纠纷都可纳入裁决范围。如《森林法》第十七条规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”二是民事侵权赔偿纠纷的行政裁决。即民事纠纷一方当事人主张自身合法权益受到另一方当事人的侵害，要求对方赔偿其因对方侵权所受损失的纠纷。如《社会治安处罚法》第九条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”三是民事补偿纠纷的行政裁决。指的是当事人针对安置补偿方面的民事争议申请行政机关作出行政裁决。如《土地管理法实施条例》第二十五条规定的土地征收补偿标准争议裁决。四是其他与行政管理职权密切相关的、与合同本身无关的特定民事纠纷。除了前述的主要三类纠纷外，鉴于行政裁决事项的分散性和复杂性，设此项兜底条款，将诸如医疗机构名称争议、政府采购答复异议等纠纷纳入此类。(三)合理划分行政裁决基本原则。1．合法性原则。行政机关不仅要依据行政法律、法规，还要适用与行政法律、法规不相冲突的民事法律、法规对平等民事主体之间的民事争议作出行政裁决。行政裁决要符合行政实体法的规定，也要符合行政程序法的规定。2．公平原则。行政机关行使行政裁决权，必须做到不偏不倚。行政机关必须将自己摆在独立的第三人位置，以无利害关系的处断人的身份进行行政裁决，必须客观公正地认定事实，全面正确地适用法律。行政机关行使行政裁决权，必须按照法律法规规定，为各方当事人提供正当的程序保障，确保充分听取各方当事人的诉辩意见，最大程度上实现行政裁决的程序公平实体公正。3．回避原则。行政机关执行行政裁决权的工作人员，如果自己和被裁决的民事争议或民事争议的当事人有利害关系，存在可能影响行政裁决公正处理的情形，应当依当事人的申请或主动回避，以消除当事人的疑虑，保证行政裁决的公正性。4．调解原则。行政裁决的首要功能和作用就是解决纠纷，而调解作为解决纠纷的独特手段，可以节约解决争议的成本，更有利于当事人安定团结、社会和谐稳定。如果当事人自愿要求调解，行政机关应该采取多种方式，让当事人弄清楚是非曲直，促使当事人相互谅解，最终达成解决争议的和解协议，实现案结事了。5．职能分离原则。行政机关行使行政裁决权，必须做到职能分离。也就是说负责调查民事纠纷事实的工作人员只负责调查事实，应该由没有参与纠纷事实调查的其他工作人员负责作出行政裁决决定工作。6．高效便民原则。行政机关应当在法定时限内及时履行法定职责，高效率、最便捷、高效益地行使行政裁决职能，最大程度地为人民群众谋福利。(四)拓宽行政裁决的建设主体。在行政裁决申请受理量较大的领域探索设立相对独立的裁决机构，改变目前单纯由机关内部法律部门兼顾裁决处理的旧模式。行政裁决人员做到依法独立行使裁决权，非经任职机关依照相关程序处理不得调离、停职、降职和免职。而在行政裁决案件受理量较小的领域，行政裁决机构也应当与执法机构分离开，确保裁决机构的独立性。(五)规范行政裁决程序。程序正当是公正裁决的有力保障。为充分发挥行政裁决制度的优势，必须建立统一、规范的行政裁决程序。1．申请。民事纠纷的当事人在法定期限内，可以自行或者委托人，以书面的方式或者口头向法律法规规定的行政机关申请行政裁决。2．受理。行政机关收到当事人提出的行政裁决申请后应及时受理，对不符合受理条件的，向当事人说明不予受理的理由。如果当事人提交的申请材料不符合要求，行政机关应当给予释明，并一次性告知当事人需要补正的材料。3．答辩。行政机关受理申请后应当及时通知对方当事人，将申请书副本、证据等材料送交对方当事人并要求提交相关材料。对方当事人没有在规定期限内提交答复意见及证据材料，不影响行政机关行政裁决的处理。4．审理。行政机关要综合分析研究各方当事人争议的事实和证据材料。必要时可行政机关可站在客观中立的立场上组织质证、公开听证，确保各方当事人平等地陈述意见、表明立场，并对对方当事人提供的证据和理由进行质证和申辩，证明自身利益诉求的正当性，以全面客观地查明案情。5．裁决。行政机关根据审查认定的案件事实，结合自身专业优势，适用相关法律法规作出裁决决定。行政机关的裁决决定书应载明当事人的姓名、争议内容、裁决依据等，并向各方当事人送达。6．救济。行政裁决并非终局裁决的，应当告知当事人提起行政复议或行政诉讼的期限和受理机关。如果确认行政裁决是错误的，只能先将其撤销，为裁决所确认的民事权利义务关系才能依法定程序和方式予以改变。②7．执行。行政裁决发生效力后，如果义务一方当事人不履行行政裁决决定，另一方当事人可以向行政裁决机关或人民法院申请强制执行。如果当事人不服行政裁决决定向人民法院提起行政诉讼，人民法院判决生效后，当事人也相应享有向人民法院申请强制执行权。

作者:田冰 单位:广西经济管理干部学院