行政不作为归责分析

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摘要:考察过错原则、无过错原则以及违法原则，均无法普遍适用于行政不作为归责。通过过错客观化，有利于促进行政机关依法履职和保障行政相对人合法权益，我国应当确立过错推定原则指导行政不作为的归责。

关键词:过错原则;无过错原则;违法原则;过错推定原则

一、传统归责原则的考察

(一)过错原则。按照过错原则，行政主体仅因主观过错对行政不作为违法承担责任。将主观过错纳入行政不作为归责，能够促使国家正确合法地行使权力，制约行政机关及其工作人员的“懒政”心理，避免违法行为的泛滥;还能对相对人损失进行赔偿，也避免因为各种主观归责导致国库超支。但是由于过错的主观性，相对人一般难以确定行政机关具体而明确的过错。行政不作为侵权在实践中经常与民事侵权竞合，如果不能按过错平衡各主体的责任划分，行政主体可能推卸责任，出现受害人救济困难。而且过错责任的“谁主张谁举证”规则加重相对人的举证负担，相对人必须证明行政主体具有过错，后者才承担法律责任。但是行政不作为有隐蔽性、非即时性，相对弱势、信息不充分的行政相对人证明行政主体的过错相对困难。根据过错原则，国家在行政不作为的很多场合无须承担法律责任，这背离了保护行政相对人的宗旨，因此，在行政不作为归责中适用过错原则是不适当的。(二)无过错原则。无过错原则在民法领域是对过错原则不足的弥补，能够最大限度的救济权利，却是过错原则的补充，适用于特殊侵权行为。无过错原则适用于行政不作为归责，起源于19世纪后期法国判例确定的公法领域之特别危险责任，主要指公职人员执行公务时损害了公民权利，不考虑主观过错，国家直接承担赔偿责任。出于有效控制行政权和更好保护相对人的考虑，不少行政法学者对无过错原则青睐有加。可是将无过错责任确定为行政不作为的一般性归责原则，过于强调“权利恢复”，失去了对行政违法行为的制裁和教育作用。虽然无过错原则完全能保障行政相对人的权益，但是行政机关的费用支出都来源于国家财政，最后为行政不作为损害买单的还是全体公民，这样容易给国家财政造成极大负担，也不符合社会公平原则。而且无过错原则的滥用，容易导致行政机关及其工作人员产生多一事不如少一事、敷衍塞责的心理，不利于促进行政机关的依法作为。因此，无过错原则不能在行政不作为归责中普遍适用。(三)违法原则。我国现行《国家赔偿法》确立了包括违法归责原则和结果归责原则的多元归责体系，行政赔偿的归责原则主要是违法原则。违法原则有不少优点，可操作性强，法院在审理行政不作为案件可以直接适用违法原则，与我国现行《行政诉讼法》的合法性审查标准是相通的，而且以执行职务违法作为承担赔偿责任的前提，能够促进行政相对人行使赔偿请求权。但是单一的违法原则越来越来受到学者批评。概而言之，违法归责原则与《宪法》第41条不符，宪法没有强调公民获得国家赔偿的前提是国家机关及其工作人员违法行使职权，单一的违法归责原则不符合宪法保障人权的精神。单一的违法归责原则无法有效解决事实侵权行为、公有公共设施致害等方面的法律责任，司法实践中也有案件突破了违法归责原则。机械套用“违法性”标准，既严格限制了行政不作为的国家赔偿范围，也排除了很多无法考量违法性的行政不作为，不利于行政诉讼法和国家赔偿法的贯通。综上所述，我国传统侵权行为法领域内广泛适用的过错原则、无过错原则以及违法原则，都无法普遍适用于行政不作为归责。

二、以过错推定原则指导不作为归责

行政法的过错推定原则，是指行政相对人如果能证明自身损害是行政机关及其工作人员造成的，而且行政主体不能证明自己没有过错，则推定其存在过错，并承担相应法律责任。过错推定原则能避免行政主体遮掩其行使职权时的过错，通过举证责任倒置迫使行政主体证明其行政行为没有过错，加重了行政主体的责任，给行政机关及其工作人员的公务活动加上“紧箍咒”，有效地制裁行政不作为违法行为，促进行政主体依法履职，并保障了行政机关的工作积极性。过错推定原则的本质是过错原则的客观化，只有主观过错和客观违法结合的行政不作为，才发生国家赔偿责任。过错推定原则能够保证行政机关行使国家赔偿责任，行政相对人的损害得到赔偿。在保障相对人权益的同时，又能适应行政不作为赔偿的实际情况，防止国家赔偿诉讼泛滥导致国库的过度支出，从根源上实现了社会公平。也就是说，过错推定原则实现了促进依法作为、保障公民权益、限制国库开支的平衡，应当作为行政不作为归责适用的基本原则。

三、结语

过错推定原则旨在促进行政机关及其工作人员行使职权，尽到合理的注意义务，极大地避免行政不作为。如果行政机关不能证明行政不作为无过错，承担举证不能的法律责任，有利于保护相对人合法权益。这促进了我国服务型政府的建设，坚持了尊重和保障人权原则。

［参考文献］

［1］曾哲，周泽中．论过错推定原则在行政不作为归责中的适用———以“过错客观化”理论为介入点［J］．山东警察学院学报，2018(4):24－31．

［2］姜明安．行政法与行政诉讼法［M］．北京:北京大学出版社，2015:555－557．

［3］杜仪方．行政不作为的国家赔偿［M］．北京:中国法制出版社，2017:136－140．

作者:廖伟和 单位:海南大学