行政公益诉讼制度的完善

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摘要：为更好地保护公共利益，进一步强化对行政机关不作为或者乱作为行为的监督，党的十八届四中全会明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”自此，行政公益诉讼制度走上了快车道，开始了一系列的实践和探索。本文以试点地区之一———陕西省检察机关的实践为切入点，重点对其在实践中遇到的问题和困境进行分析，探索行政公益诉讼制度的发展方向。

关键词：行政公益诉讼；线索；诉前程序；完善

一、陕西省行政公益诉讼实践现状分析

（一）总体情况。陕西省是13个试点省份之一，自2015年7月以来，陕西检察机关在行政公益诉讼工作中取得显著成效。截至2018年7月，陕西检察机关已发现行政公益诉讼的案件线索3535件，办理诉前程序的案件2480件，向法院提起诉讼的案件105件，线索发现和诉前案件数量均居全国前列。通过办案，共督促行政机关补种、恢复被损毁国有林地1800余亩，挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地1700余亩，清理违法堆放的各类垃圾16000余吨，督促治理被污染水域近5000亩，督促保护、收回国有资产和权益7亿余元，有效维护了国家和社会公共利益。（二）具体情况。根据调研所掌握的情况来看，陕西行政公益诉讼的工作具有以下明显特点：1.案件线索办理率高，诉前程序发挥作用大。截至2018年7月，陕西检察机关共发现公益诉讼案件线索3535件，办理诉前程序案件2480件，占到案件线索数的70.10%，而同一时期最后提起诉讼的案件数量只有105件，只占了办理诉前程序案件数量的4.23%，提起诉讼或者办理诉前程序的案件占线索数量的73.41%。综合分析这些数据，我们可以发现，在行政公益诉讼开展以来，陕西检察机关提起行政公益诉讼或者办理行政公益诉讼诉前程序的案件占到线索数的2/3以上，接近3/4，这说明案件线索的办理率还是非常高的，体现了陕西省检察机关在行政公益诉讼工作中积极作为的态度。此外，最后提起诉讼的案件占比较小，说明诉前程序在行政公益诉讼中发挥着重要作用。2.案件涉及的领域范围基本集中在生态环境与资源保护、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域，其中又以生态环境与资源保护领域为主。从调研的情况来看，涉及环境和资源保护的行政公益诉讼的案件占到行政公益诉讼案件总数的7成以上。例如，宝鸡市环保局凤翔分局因不依法履行其职责被凤翔县检察院起诉一案，分析其原因，主要在于当前我国环境和自然资源领域的严峻形势。3.案件的线索都是检察机关自身在履行职责中发现的。其中，检察机关在侦查职务犯罪和审查起诉时发现的案件线索占多数。对于社会公众检举控告、新闻媒体等提供的线索，检察机关大多谨慎对待，提起诉讼或诉前程序结案的案件相对比较少。就案件所涉及的行政机关违法行为的类型来看，不作为行为占比较大，而乱作为的案件数则相对较少。

二、行政公益诉讼制度存在的问题和困难分析

1.行政公益诉讼的原告主体单一。在试点之前，行政公益诉讼的原告主体具有明显的二元性特点，也就是既赋予了特定国家机关原告资格，也赋予了公民、法人以及其他组织原告资格。《行政诉讼法》修正后，确立了只能由检察机关来提起行政公益诉讼这一单一模式。虽然检察机关作为原告，可以很大程度上保护公共利益，但是，在行政公益诉讼中，检察机关既是起诉者又是监督者，当有社会公益需要保护时，而检察机关睁一只眼闭一只眼，公共利益由谁来保护？就充分保护公共利益的目的而言，检察机关独揽原告资格显然是不够的。2.案件线索获取来源单一。检察机关一直依赖于从刑事案件中挖掘公益诉讼线索，在行政公益诉讼试点阶段，不同部门间线索移送，基本满足了初期的需要。随着行政公益诉讼工作的全面开展，在反贪和反渎等部门转隶到监察委之后，原先的内部业务部门间的移送变为了国家机构间的衔接，检察机关在职务犯罪案件中挖掘获取线索的实效性大打折扣。另外，其他线索来源也不太畅通。一度重点推广的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，也一直没有发挥有效作用。检察机关在平台上能得到的信息往往是经过执法机关精心包装修饰后录入的，很难从中提取到有价值的案件线索。对于社会渠道提供的线索，因为没有办法准确把握该线索属不属于其“履行职责”的范围，检察机关多不会采用，这就进一步限制了线索来源。3.行政公益诉讼专门机关业务人员和律师专业化水平不足。毫无疑问，不管是环境污染、食品安全以及国土资源等领域的问题，还是其他领域的问题，都是极具专业性的问题，检察机关、法院以及律师都要有相关领域专业知识的积累。对于检察机关来说，其业务繁多，检察机关工作人员往往身兼数职，而行政公益诉讼又涉及领域众多，所以应当在检察机关中由专业化人员办理特定领域的行政公益诉讼案件。一般法院在审理行政公益诉讼案件时，审理法官很少具有相关领域专业知识，也缺乏行政公益诉讼审理经验，这对于行政公益诉讼的全面开展影响很大。一般律师都是普通民事、刑事或者行政诉讼的，对行政公益诉讼的了解度和参与度还不够，因此，公益诉讼律师的专业能力提升也是行政公益诉讼中亟须提升的一环。4.检察机关在办理行政公益诉讼案件时遇到的行政干扰阻力较大。目前，由检察机关提起的行政公益诉讼的案件，在管辖上以同级管辖为主。基层的行政机关占行政公益诉讼被告的绝大多数。由于行政机关上下是领导关系，基层行政机关作为被告时，其上级机关为了维护其正面形象，往往会请求同级检察机关进行协调。行政公益诉讼的被告是行政机关，有些地方政府部门在检察机关提起行政公益诉讼后的行为过激，对涉案人员往往会进行严厉的人事处理，这使得行政机关对其“被告”的身份异常敏感，被检察机关提起诉讼后，行政机关自然会想办法做工作。另外，行政机关负责基层法院和检察院的人事任免和财政收入，一些地方的检察机关在办理行政公益诉讼案件时往往会考虑其自身利益,这使得行政公益诉讼在很大程度上失去了其建立的价值。

三、完善我国行政公益诉讼制度的建议

1.扩大行政公益诉讼的原告范围。扩大原告范围，让更多的主体参与到行政公益诉讼中，才能够使行政公益诉讼的发展更加符合现实需要。首先，应当把社会组织和个人提起行政公益诉讼合法化，让符合条件的个体和社会组织也能对侵害公共利益的行为提起诉讼。通过扩大原告范围，进一步加强对行政机关行为的监督，对行政机关违法的行为依法进行诉讼，让行政机关的违法行为得到应有的惩罚。当然，防止滥诉、提升诉讼效率是我们不得不去面对的现实问题，个人启动行政公益诉讼必须要进行严格的限制，以保证行政公益诉讼的科学发展。对于公民向检察机关举报行政机关的行政公益诉讼案件，而检察机关不作为时，公民就可以提起行政公益诉讼，因为这并不是由于检察机关考虑不到位，而是由于检察机关在根本上的不作为。2.拓宽案件线索发现路径。一方面，对于检察机关内部来说，要深入挖掘刑事案件，从中获取线索，完善各业务部门之间线索移送机制，将案件移送情况纳入年度检察机关目标绩效考核，用制度的刚性提升检察机关内部其他部门参与到行政公益诉讼中的主体意识和责任意识。反贪和反渎等部门转隶到监察委之后，检察机关更要做好与监察委对接工作，使行政公益诉讼线索的移送更加顺畅，可以通过联席会议、互相指派联络员等有效方式，建立起不同机构间公益诉讼线索信息共享的长效平台。另一方面，除了刑事案件，检察机关还应当进一步拓宽案件线索的其他来源渠道。要提升从社会公众和新闻媒体等途径获取线索的能力，明确接受公民检举的标准和要求、健全检举控告案件向线索转化的机制。此外，两法衔接的信息共享平台应当由检察机关定期考核，有效发挥其在线索发现环境中的作用。这样才会促使行政机关积极履行其职责，节约有限的司法资源。3.建立专门业务部门，提升从业律师专业水平。行政公益诉讼案件，大多专业技术性强、在办理时难度较大，检察机关工作人员和审判机关工作人员需要有全面的知识结构、较强的办理能力和丰富的实务经验。总体来看，建立专门性的业务部门，不同领域的行政公益诉讼由不同领域专门人员负责专门办理，可以极大地改善这一问题。要丰富检察公益诉讼工作人员的知识和办案能力，还应当让相关专门业务部门工作人员经常到办理相关领域行政公益诉讼案件更为先进或更有经验的地方进行学习和交流，选派一些优秀办案人员前往高校进行相关知识在职培训。同样，在行政公益诉讼中，专业化的律师也是必不可少的，律师发挥的作用一般要比检察机关的作用更大。所以，办理行政公益诉讼案件的律师不仅需要具备专业的法律功底，还要具备安检相关领域的专业知识。所以，还应当对办理行政公益诉讼案件的律师进行更多的培训教育，切实提升公益诉讼律师的办案能力和专业水平。4.探索建立跨区域行政公益诉讼制度。近年来，一些行政公益诉讼的案件会受到地方保护主义的影响，导致结果不是很理想，如果能够建立专门性的跨行政区域的行政公益诉讼制度，这样的情况必将得以改善，行政公益诉讼也能发挥更大的作用。另外，党的十八届四中全会也明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，跨行政区域的行政公益诉讼制度正好可以依托于此而建立。这样，基层检察机关在办理相关的行政公益诉讼案件时，不仅可以提高其办理此类案件的能力和水平，还有利于检察机关对行政公益诉讼的集中管辖，在一定程度上改善不同区域行政公益诉讼不平衡的问题，使行政公共利益的发展更科学，司法保护更有效。

四、结语

行政公益诉讼在我国的创新建立，是对国家利益和社会公共利益保护的重要举措，也是防止行政机关不作为或者乱作为的大势所趋。行政公益诉讼制度的实践和完善，是一个国家和民族法治进程和法律文明的重要体现。面对这一崭新的制度，我们应该从现状出发，用创新求发展，以探索补不足，不断完善我国行政公益诉讼制度体系。

参考文献：

[1]孙光骏．国家治理现代化视域下的检察权优化配置研究[J]．社会治理法治前沿年刊，2018（1）：119．

[2]黄学贤．行政公益诉讼回顾与展望———基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析[J]．苏州大学学报(哲学社会科学版)，2018（2）：47．

[3]最高人民检察院民事行政检察厅．检察机关提起公益诉讼实践与探索[M]．北京：中国检察出版社，2017．

作者:王腾飞 单位:青海民族大学