行政诉讼管辖制度探究

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一、跨行政区域管辖制度的发展历程

行政诉讼管辖作为一项基本的行政诉讼制度，对行政案件的公正审理具有重要的实体价值。从最初的异地交叉管辖，到相对集中管辖，直到现在的跨行政区域管辖，在我国司法体制改革的背景下，行政诉讼的管辖制度经历了一系列的发展历程，最终以法律的形式得以确定下来。（一）异地交叉管辖的形成。为了加强行政案件审理的公信力，给基层法院创造出依法公正审判的司法环境，2002年，浙江省台州市中级人民法院开始进行制度改革，推行行政案件异地管辖，即把当地政府作为被告的行政案件，转交异地的基层法院进行审理。推行异地管辖，实行异地审判，使部分地区行政诉讼立案难、审判难、执行难的问题得到了有效地解决。这种做法被称为“台州经验”，成为异地交叉管辖制度的起源。通过总结试点工作的经验，2008年最高人民法院作出司法解释，在《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》中，把异地管辖这种创新性规定全面在国内进行推广。即依据指定管辖的规定，由中级人民法院根据案件具体情形，把基层一审行政案件交由异地法院进行审理。（二）相对集中管辖的发展。行政案件相对集中管辖是最高人民法院在我国司法体制改革的大背景下，继异地交叉管辖之后的新一轮尝试。行政案件集中管辖把行政区域管理与司法审判分开，脱离地方的干预，能够使人民法院更加独立公正的审理行政案件。2013年初，最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在一些中级人民法院辖区内开展试点工作。这一新举措很快引起了全社会的广泛关注。行政案件的集中管辖，是把本来由部分基层法院管辖的案件通过指定的方法统一交由其他法院进行审判的制度。集中管辖作为进一步深化司法体制改革的重要措施，将行政区划与行政案件的审判分离开来，从而使行政争议得以有效解决，更好地化解社会矛盾。（三）跨行政区域管辖制度的确立。异地交叉管辖和集中管辖的做法在司法实践中处理行政案件审理难等问题取得了一定成效，但现实中暴露出的问题也日益突出。因此，在总结原来管辖做法的基础上，我国新修改的《行政诉讼法》确立了跨行政区域管辖制度，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的要求，做出的适应我国现实需要的制度尝试。这一规定与司法实践中的行政诉讼集中管辖相统一，是对集中管辖的进一步改造。同时，也改革了我国行政诉讼管辖制度，对去除司法权行政化产生积极影响，也体现了司法独立和司法公正的精神，是值得肯定的。

二、《行政诉讼法》第十八条第二款的法条分析

《行政诉讼法》第十八条增加第二款：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”即以法律条文的方式明确了我国行政诉讼可跨行政区域管辖制度。（一）授权高院确定管辖规则。关于跨行政区域管辖制度，法条规定是由高院确立，最高人民法院批准。《行政诉讼法》第十八条第二款作为授权性条款，关于“审判工作的实际情况”并未做出明确规定，对审判工作中的具体要求也未给出明确标准，通过法条可以看出，作为一项授权条款，在法律没有明确做出具体规定的情况下，各地方高院可以根据各自省、自治区、直辖市的具体情况来确定相应的管辖规则，以适应现实需要。授权高院来确定相应的管辖规则，一方面，赋予了高院更多的自主权，使其能够结合自身实际情况来具体规范跨行政区域管辖制度，从而更加适应本地的现实需要，完善中央与地方管辖的关系。另一方面，适应了我国司法体制改革的背景，更好地平衡行政案件管辖与行政区划的关系，同时，“跨区域管辖”条款的设置同样为最高人民法院积极探索行政审判体制改革预留了足够的空间。（二）跨行政区域管辖仍要遵循级别管辖。高院在法条中规定，“确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，其中，“若干”人民法院是不特定的多数主体，存在扩张解释的空间，即这些“若干人民法院”既可能是异地的基层人民法院或中级人民法院，也可能是目前正处于闲置状态的铁路中级法院或基层法院。之前的规定只能是审第一审案件，如今删除“第一审”的局限，将第二审案件也纳入跨行政区域管辖的范围中。虽然不同级别的法院都能处理跨行政区域管辖的问题，但跨行政区域管辖制度的范围仍然是局限于一个省级的框架内部，而且一个省级内部的不同级别的人民法院也不能跨级别管辖。即基层人民法院与中院不能交叉式的跨行政区域管辖行政案件。可以看出，法律条文只规定了跨行政区域管辖的地域管辖，而不涉及级别管辖，也就是说，跨行政区域管辖仍要遵循级别管辖的相关规定。

三、跨行政区域管辖的模式分析

集中管辖最初的模式是地域集中，即在一个中级法院范围内，选定若干个基层法院作为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件。随着试点工作的扩展，又探索出了案件类型集中模式，即依据案件的类型来明确管辖法院，把同类行政案件集中到相应法院审理。通过两种集中管辖模式的运行情况来看每一种模式都有一定的成效。（一）地域集中管辖模式。地域集中管辖模式作为一种基本的管辖模式，是司法实践中运用最多、地域最广的模式。《集中管辖试点通知》确定2-3个基层法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件，就是运用的地域集中管辖模式。现在我国大部分地区试点工作选择的也都是这种模式。例如，2015年福建高院开展行政案件管辖机制改革，对部分行政案件实行跨行政区域管辖。确定2至4个基层人民法院，集中管辖指定范围内原属其他基层人民法院管辖的一审行政案件。集中管辖法院原则上不再管辖本地行政机关为被告的案件，而由其他集中管辖法院管辖。还有贵州、山西、广东、四川乐山等地在进行跨行政区域管辖试点工作中也都是采取的地域集中管辖模式。地域集中管辖模式，实行案件异地审理，降低了地方干预，保障了法院独立审判。同时，实行集中管辖之后，可以将全市的行政审判人员整合到集中管辖法院，从而有效整合了审判资源，节约了司法成本。（二）案件类型集中管辖模式。案件类型集中管辖模式，是区别于地域集中管辖模式的一种新型的跨行政区域管辖，是《集中管辖试点通知》和新《行政诉讼法》施行后对管辖的一种摸索与创新。例如，山东省泰安市中级人民法院根据自身工作实际，按照案件类型确定管辖法院，将同类行政案件集中到相应法院审理。根据各基层法院行政庭的人员特点及审判优势，确定不同类型的行政案件分别在不同的基层法院进行审理。在新法施行后，天津市也作出了相应规定，明确三类一审行政案件实行跨行政区域管辖。对以市级行政机关为被告、天津海关及各隶属海关为被告和环境保护方面的行政案件，明确了具体的管辖法院。实行行政案件类型集中管辖制度后，同一类型、同一性质的案件相对集中，案件的适用法律标准得到了统一，减少了导致裁判差异的因素。同时，行政审判质量的提高也增强了司法裁判的公信力。

四、跨行政区域管辖应注意的问题

跨行政区域管辖制度通过法律条文的形式得以正式确立，加之原来行政诉讼管辖暴露的问题日益严重，全国各省市已经开始实施行政诉讼跨行政区域管辖制度的试点工作。但在跨行政区域管辖制度取得一定成效的同时，也面临着一些问题，需要我们在司法实践中加以注意。（一）关于增加当事人的负担问题。之前行政诉讼法规定一般地域管辖制度，是从节约当事人诉讼成本的角度出发的。但相较于在当地审理案件，大量行政案件跨行政区域管辖，交通、住宿等各种费用支出，无疑加大了诉讼成本，不可避免地会增加当事人的负担。在司法实践中，一些地区为了规避这个问题也在积极努力寻求解决措施。福建高院把司法便民贯穿于改革全过程，尽可能地为当事人提供便利、高效的诉讼服务。如规定起诉人可以就近申请原管辖法院提供“跨域”立案服务或代为转递起诉材料，而不必跑到异地起诉。或者是充分利用互联网等信息化手段解决跨行政区域管辖给当事人带来的诉讼不便。随着跨行政区域管辖试点工作在全国范围内的展开，很多地区还没有充分考虑到给当事人增加诉讼负担这个问题，但可以指出的是，虽然“公正比路远更重要”，但这种潜在附加成本的付出，是推行这项制度必须面对的问题。（二）关于集中审理力量的问题。长期以来，由于我国全国各地行政诉讼发展的不均衡性，导致行政案件只是集中在少数基层法院，大多数基层法院办理的行政案件都比较少。跨行政区域管辖的实施，将行政案件集中到专门的管辖法院进行管理，集中审理力量，从而提高行政审判的效率。但由于新《行政诉讼法》的实施，行政案件的数量达到了高峰，改变了之前行政案件数量相对较少的情形，使集中管辖的法院受理的案件大量增加，办案压力骤增。但是，由于审判力量的调整涉及人事变动等体制性问题，相关规定还没有进行同步调整，而且法院本身没有增加编制和人员调动的职权，所以增编扩员事项很难得到落实。随着案件数量地不断增加，进行集中管辖的法院将会很难应对。因此，审理力量的如何调整问题也是需要我们面对的现实问题，需要在以后的司法实践中加以解决。

参考文献：

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作者:范蕊 单位:天津市西青区人民检察院