行政决策法律难题及解决

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一直以来，我国法治实践过程中很少出现行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员由于行政决策失误而被追究责任的实际案例，这就表明了在合法诉求的正当性构建中，行政决策的责任追究依然存在诸多法律难题，导致合法诉求不能准确地将责任输送至具体主体上，无法发挥法律实效。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）中指出，建立重大决策终身责任追究制度以及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决导致恶劣影响、重大损失的，要严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员以及相关责任人员的法律责任。这一决定的出台在社会上备受关注，山东、湖北、上海等省市纷纷构建重大决策终身追责制度。然而，就当前的实施情况而言，未能有效发挥法律的权威性，仍存在很多法律难题。从当前的时展来看，行政决策终身责任追究制的构建，必须认真剖析这些法律难题，以满足民族地区行政决策终身责任追究制度的合理需求。

一、民族地区行政决策终身责任追究制的功能

（一）促进责任政府建设。现代政府必须满足负责任的基本特征。对于政府来说，责任化的构建是满足公民的根本需求。因此，责任政府的建设，是行政法治的根本需求，同时也是行政法中责任行政原则的表现，有助于社会的和谐发展。如果行政决策中存在重大失误行为，导致严重后果，就必须承担其相应的后果，无论是政治、法律还是道义上的责任，特别是法律责任；并且在责任期间，更应该终身追究。民族地区行政决策终身责任追究制是民族地区发展中杜绝短期政绩观的保障，有助于民族地区执政理念的实践，做到权责统一，对权利进行法律监督，对侵权行为要求赔偿。（二）有助于决策法治化。我国是社会主义法治国家，使用法律治理国家。在行政领域同样也需要依法执政，保证一切行政行为都包含到宪法和法律中；强调在任何情况下有权利便有责任，这就需要构建权利和责任的互融机制，在使用权利的同时，必须承担相对应的责任。民族地区的行政决策责任追究机制建设的基础可以是“过错责任原则”，并以责任为边界去使用权利，以保证行政决策的科学性、法治性、民主性。政府的决策行为纳入到行政行为中，一旦出现重大行政决策失误，便对行政主体追究其应该承担的法律责任，以落实行政决策民主化、法治化。（三）增强政府公信力。政府公信力即长期实践中的政府行为的外在评价，也被称为政府信誉。一般情况下是社会和公民对政府的信任度和认可度。如果政府不具备公信力，民众便不会相信政府，这对于一个国家来说是非常可怕的。政府公信力不只是体现在言出必行，更加强调权利和责任的一致性。政府只有具有良好的公信力才是负责任的政府[1]。如果行政领域的重大决策出现失误，没有相互推卸责任，这也是政府公信力的重要表现。因此，在当前社会向着新时代转型的时期，民族地区更应注重政府公信力，建设完善的行政决策终身责任追究制，以增强政府的公信力。

二、民族地区行政决策终身责任追究制的法律难题

行政决策主体和相关工作人员，由于违法使用行政决策权承担的不利法律后果，即为行政决策责任。也就是说在重大行政决策领域，主要关注的是个人责任，即行政首长或者是其他相关责任人员。当前，民族地区重大行政决策终身责任追究制度，由于存在诸多缺陷难以有效落实。（一）行政决策界定困难。站在公法责任起因的角度上，通常情况下是由于公权力的行使行为不当或违法；而站在法律适用的角度上来说，则需要对公权力行使的行为进行判断。首先需要对该权力行为的具体属性进行确定，之后才能分析权力适用于哪种法律规范。也就是说公权力行为只有确定为行政决策行为之后，才能使用规范行政决策行为来判断其合法性。即需要对行政决策进行界定。然而在民族地区，由于法律活动和政治实践的交叉性，要想对一个决策进行明确较为困难。目前，从民族地区行政诉讼的受案范围来看，依然受到具体行政行为的局限性限制，一些行政决策并不能有效追责。（二）责任形式追究困难。当前的公共行政学中指出，决策是决策者为了实现想象中的状态，在社会限制的途径中，选择一个行动计划的渐进过程。从根本上看，这种过程便是政治行为。同时，我国政治实践中法律在颁布之前通常会通过行政决策试行，在成熟之后再正式立法，在这种情况下行政决策也就会承担多种政治功能。即行政决策的首要责任便是政治责任，其次是法律责任。我国主要是使用问责制来实现党政领导干部承担个人政治责任，若出现由于决策的失误导致重大损失或者恶劣影响[2]，便可对党政领导干部采取问责制。责任的形式较多，轻者公开道歉，重者免职。在2005年的《中华人民共和国公务员法》中便出现了领导干部的引咎辞职、责令辞职的规定，体现了政治责任、法律责任的双重责任属性。但是，与法律责任相比，政治责任与政府行为并无关系，重点强调的是政策是否出现失误，这会影响到追责机制的合理性，不利于责任主体的积极性，同时还无法追究非领导干部的政治责任。责任主体确定困难1.集体决策减轻个人责任。行政首长负责制由行政首长个人对部门作出的行政决策承担责任，而有些行政首长则会选择集体的形式来进行决策，并不明确自己的决策态度，依照人数多少来决定，甚至有些责任部门会将决策提交到人大、地方党委等，共同讨论决策的可行性。因此，很大程度上弱化了行政首长的个人责任，同时形成惰政懒政。2.上级决策削弱个人责任。在我国行政机构中，下级行政机关受到上级行政机关的领导以及监督。民族地区有些行政机关便会凭借上级行政机关的批准，来削弱个人的责任，并强调上级机关的实质性权力，说明本级机关只是决策程序，借以逃避责任。3.更换岗位抛弃原有责任。有些行政机关人员会选择更换岗位不承担原有的责任，即去往异地为官，或者退休[3]。部分民族地区只追究在岗的负有行政错误的人员，并未处理退休人员；若是在追究前以及调离原有的单位，仅仅是向现有的单位提出建议，并未强制追责。

三、民族地区行政决策终身责任追究制问题的解决措施

研究民族地区行政决策终身责任追究制的原因主要是由于当前的制度构建无法落实对决策者的真正追责。在以上的法律困难分析中能够看出，当前的规范构建缺陷较多，都对民族地区行政决策终身责任追究制的真正落实产生了不同阻碍。因此，积极采取相关措施解决这些法律问题，对民族地区的法治建设和社会的稳定发展具有重大现实价值。（一）明确行政决策界定范围。行政决策终身责任追究制构建的前提便是行政决策的界定。从当前来看，传统的行政法学中关于行政行为类型划分已不能满足现代行政行为的需要，有些新型的行政行为很难融入行政法学中。因此，实践中也就无法进行合理规范，退而使用单独立法进行规制。然而，若无法合理界定行政决策，便会造成行政决策构建失去法治性。1.注重行政决策的政策性宣传。把行政决策看为抽象行政行为，或者是具体行政行为的程序性实现，并将行政行为看待是追究责任的载体，以对行政行为的责任追究，来落实对行政决策的追责。但需要注意的是，不能将行政决策看作为程序性事项，这主要是由于行政决策不仅具备独立的品格，同时还是一种复合行政行为。2.完善使用固定概念外延的目录制度。即先搁置模糊的行政决策，再采用目录的形式，将行政决策强制性固化，防止出现范围的多变。这种方式与我国当前行政决策的规定是相符的，同时还避免了行政决策模糊的困难[4]。然而这种防止只是短暂性的，这是由于行政决策具备时空动态性，且范围不可控。（二）健全责任追究制度体系。责任追究制度体系的构建，其内容主要有责任主体、追责主体以及责任形式等。针对我国当前面对的行政决策终身责任追究尚未统一的情况，应站在以下角度上逐步健全：1.责任主体的角度。主要是决策机构和最终决策者方面，其中决策机构的责任需要准确到个人，遵循党的十八届四中全会报告精神。这里提到的责任主体主要有行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。具体情况应依照对决策方案持有的态度来实现集体责任的分配，真正落实集体决策承担集体责任。因此，需要记录有关决策的辩论、探讨以及投票等内容[5]，并做好备案，若记录上显示对决策保持强烈认可的应严厉追究其责任；若显示对决策反对的，则可不予追究。2.追责主体的角度。除了明确行政机关为追责主体，还必须指出责任认定主体、追责启动主体。对于责任认定主体，便是决定是否对行政决策主体进行追责的主体；而追责启动主体，便是监督并建议追责主体的主体。行政决策会影响到行政责任人的权利，基于此，建议给予公民提出追责建议的权利，帮助行政机关进行调查。为了避免行政机关滥用权利的现象，需要给予法院责任认定主体的权力，也就是给予法院审查行政决策的权力。3.责任形式的角度。行政决策终身追责的形式至关重要，必须了解政治责任和法律责任的形式。界定法律责任和政治责任[6]，避免责任主体找寻各种理由来减弱自己应该承担的相关责任。同时，比如引咎辞职等责任形式，是决策者都必须承担的责任，可对具有党员身份的决策者优先追责，并交给党委或党组进行处理；如果不具备党员身份，则可交给有关机关处理。这种方式下可有效防止决策者遮盖责任。（三）完善配套制度建设。在明确了行政决策范围和健全追究体系后，则需要逐步完善配套制度。行政决策的研究主要在两个方面，即形成决策程序和构建责任追究制度。其中决策程序是保证决策的合理性和法治性。社会中存在的任何系统，都无法单独存在，对于民族地区行政决策终身责任追究制的构建来说，同样也需要相关配套制度的构建。1.评估制度的构建。决策的好坏、失误与否都需要进行评估。行政决策非常抽象、宏观，要想实现某项决策就需要经过多个行政行为，而这些行政行为中是否存在问题就需要进行有效评估，从而及时纠正错误，或者终止[7]，同时明确整个决策中的责任主体。评估的内容有以下几点：决策的实现成果与制定的目标是否相符；决策中的成本和效益如何；享受决策的主体评价如何。2.赔偿制度的构建。行政决策中如果出现失误，就会导致严重损失。因此决策者必须担负起行政决策中产生的损失。当前我国并未颁布专门的行政决策赔偿制度。西方有些学者提出，行政赔偿责任便是行政责任[8]，这种说法虽然不全面，但明确了行政赔偿责任与行政责任的相关性。行政决策终身责任追究，不能只是强调决策者的决策责任，还必须注重决策者的赔偿责任。

综上所述，“不以规矩，不能成方圆”，国家需要发展，民族需要进步。如果一个国家没有法律，便无责任，任何法治也就成为一种形式。因此，行政决策终身责任追究制的建设是民族地区社会发展的必然选择。民族地区行政决策终身责任追究制的构建需要综合各个方面的现实问题，站在行政决策范围、追责体系建设以及有关配套制度完善的角度上，重视行政决策决定的过程记录，明确决策责任主体；通过决策评估体系，赔偿制度，实现行政决策终身责任追究制的合理构建。

参考文献：

[1]曹平,杨鹏.我国重大决策终身责任追究制度问题研究———以全面推进依法治国为背景[J].玉林师范学院学报,2015，(4):94-100.

[2]朱林果.建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的重大意义[J].福建理论学习,2015，(1):23-25.

[3]黄爱宝.政府生态责任终身追究制的释读与构建[J].江苏行政学院学报,2016，(1):108-113.

[4]郭艳.保障性住房退出机制的法律问题研究——以甘肃省民族地区为例[J].价值工程,2014，(1):280-281.

[5]刘学静.新中国民族区域自治权的立法进程及其法律保障问题研究[J].数字化用户,2013,19(4):120.

[6]孟琦.文化融合背景下我国少数民族地区环保法实施之思考[J].贵州民族研究,2016，(3):13-16.

[7]李昊.民族冲突中的“认同冲突”问题辨析与治理——当代民族冲突治理的法律理论与法律方法[J].贵州民族研究,2014，(5):5-

[8]陈咏梅.行政决策不作为法律责任追究之难题及其解决[J].政治与法律,2017，(4):123-132.

作者:周丽 单位:盐城师范学院