国内检察院行政执法的思索

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本文作者：赵琦工作单位：温州市文成县人民检察院

（一）以运用检察建议书为主要形式开展行政执法监督检察建议发源于建国初期对一般监督的探索，是当时检察机关开展法律监督工作的重要形式。2009年11月17日，最高检颁布了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，以统一全国检察机关推进检察建议的步伐，加大行政检察建议推行的力度。未来检察建议功能的拓展、效果的延伸也以对检察建议的法律监督定位为前提。经过近几年的实践检验，检察建议被证明是督促有关单位提起诉讼的有效方式。文成县珊溪水库是温州500多万人的主要饮用水源地，被称为温州人民的“大水缸”。2009年2月，胡某以每年200余万元的价格，从温州市珊溪水利枢纽管理局承包到珊溪水库为期8年的水库养殖承包权。但合同签订后，胡某等人未按约定日期支付承包款，致使文成、泰顺两县计划用于水库环境保护和污染整治工作2000万资金无法到位，同时胡某等人亦未如期投放用于改善、净化水质的鱼苗，致库区水质下降，下游500万居民饮水安全受到影响。温州市珊溪水利枢纽管理局作为行政职能部门也没有及时履行管理职能，案件一直拖了10个月。文成县检察院发现这一情况后，立即向温州市珊溪水利枢纽管理局发出检察建议书指出其没有正确及时履行职能，并督促其行使职能。后经我院多次牵头温州市珊溪水利枢纽管理局、胡某等人进行沟通，对水利、渔业两个行政部门发检察建议书，要求加强对珊溪水库的行政管理，最终，承包方与温州市珊溪水利枢纽管理局就此前有关争议问题达成补充协议，并立即支付了承包款2000万元，投放了48万尾滤食性鲢鱼苗，水库水质得到保护。该案是一件成功运用检察建议形式取得较好监督效果的典型案例。相比纠正违法通知书，行政机关更愿意接受检察机关检察建议的形式，从心底里不排斥，更有利于检察机关行政执法监督工作的开展，更有利于达到行政机关与检察机关“共赢”的效果。（二）运用督促起诉为辅的形式推进行政执法监督开展民事督促起诉，保护国有资产是浙江省检察机关民行部门的创新之举。根据相关数据显示，我省检察机关从2003年开始依据宪法、法律的有关精神，积极探索民事督促起诉保护国有资产的尝试，取得明显成效。通过依法履行检察职能抑制国有资产流失，成为各地检察机关近年来关注和探索的重点工作。例如，近几年，因房地产业火爆，随之出现国有土地出让过程中时常发生非法侵占国有资产，恶意拖欠巨额国有土地出让金等问题。文成县检察院针对这类情况，有重点地开展国有土地出让金问题调查。通过向国土资源局发出督促起诉书，成功追回国有土地出让金高达5亿元。针对特殊领域开展督促起诉，更好地履行检察机关法律监督职能，也更能体现检察机关监督的多样性和实效性。（三）以构建协作平台的方式规范行政执法监督检察机关对行政执法监督有宪法上的依据，但缺乏行政法等具体部门法上的操作细则，因此，这给检察机关在现实中的操作造成了很大的困难。针对上述问题，应通过以下几种方式：一是建立行政执法监督信息共享平台。与县工商局、国土资源局、地税局、环保局等重点行政执法单位建立互动机制，如2011年3月，文成县检察院与工商局联合出台了《关于建立行政执法监督工作与协作制度的意见》，要求将行政执法情况及时反馈我院，对执法行为不规范、不合法的，及时发出检察建议督促纠正，避免行政执法行为损害相对人权益。二是建立联席会议制度。通过与行政机关建立联席会议，及时掌握执法信息，讨论疑难案件，争议案件，并就相关机制问题深入商讨，共同寻求解决办法，积极探索行政执法监督形式。三是建立便民申诉平台。开通便民热线，认真受理并核实行政相对人申诉。对不规范、不合法的行政行为，及时发出检察建议，要求予以纠正。

（一）监督程序的提起一是检察机关与行政机关应建立监督信息共享平台。通过行政机关通过上传案件信息至共享平台，以便检察机关寻找监督案源，及时了解执法情况，由检察机关填写立案审批表、案件情况登记表等。二是行政相对人申诉，该种提起方式可按照抗诉案件的操作，填写受理案件审查表、立案审批表、案件情况登记表等。三是行政机关提起监督程序。对于一些疑难案件及涉嫌犯罪案件，行政机关可邀请检察院民行科或批捕科同志一同参与案件讨论，把握案件方向。该种方式的操作也只需填写立案审批表及案件情况登记表。（三）监督程序的进行当检察机关决定对某一行政执法案件实施监督时，可按照以下程序进行：发送调阅函，要求报送执法情况和案件有关材料→发送检察建议书，要求加紧依法加加紧查办案件或指出案件瑕疵之处，发现执法人员违法违纪行为，发出纠正法通知书→认为必要时，可通知行政相对人，询问、证实有关情况，听取申辩意见→对于一些重大疑难案件，可召开由检察机关、行政执法机关、行政相对人参加的联席会议→涉嫌犯罪的，将案件移送侦查机关侦查→要求行政执法机关反馈执法结果→案件执法结果公开通报，并备案。（三）监督程序的终结案件办理完毕后，由检察机关填写案件档案表，并将监督案件的材料整理入卷归档，至此，检察机关对行政执法监督的程序终结。

目前，检察机关行政执法监督的实现仍然处于一种探索阶段，各地的做法不一，急需建立一套统一完整的机制体系。但当务之急是完善行政执法监督的相关立法，特别是修改《人民检察院组织法》的相关规定，给检察机关的行政执法监督权正名，拓展检察监督途径，从而推动检察工作的科学发展。