中国行政协议的原则探索

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本文作者：梁芷铭工作单位：钦州学院

目前，国内对行政协议概念的界定并没有一个权威的解释。行政法学里并无行政协议的概念，而是叶必丰教授在其相关课题研究中首先提出，是对区域经济一体化中的各成员方就合作事宜达成共识所形成的结果的一个叫法。这里，我们姑且将行政协议解释为:区域以及区域内各级地方政府为克服行政区划障碍、促进经济要素自由流通、实现区域一体化而进行合作的法律规制，是区域政府间对相关事宜的一种合意。因此，为了指导行政协议的缔结和履行，并在行政协议基础上有效地开展合作，大多数行政协议文本中都约定了原则条款或在序言中表达了有关原则的内容。政府在运用行政权开展协议活动的时候，其每一个行为无不受到来自相关行政法律法规的约束。如何使众多的行政协议行为在多样性中贯穿统一性，在纷繁复杂中形成一个有机的整体，这正式确立行政协议原则的任务之一。其二，行政协议原则具有重要的价值和作用。首先，行政协议原则可以维护府际关系及其行政协议活动在变化中保持稳定。作为一项特殊的行政法制度，行政协议具有缔结主体的复杂性、协议内容的多元性以及表现形式的多样性等特征。这些特征会导致行政协议活动的变化性非常大，稳定性不强。其次，行政协议原则可以促进政府间合作及其行政协议机制的协调统一。由于部门分散、层级众多，各级各类区域政府缔结行政协议的行为难免发生冲突，在行政协议的立、改、废过程中，只有统一地遵从某些基本原则，才能尽量地减少行政协议之间的矛盾，消解和协调规范冲突，从而保证协议内外部之间的协调统一。再次，行政协议原则可以保障行政协议活动的正当性。目前，在专门规范区域政府间合作机制的法律规范缺位、单行的行政协议法短期内不可实现的情况下，府际合作关系或者合作机制无法通过法律规范进行协调、各政府间对合作协议的理解与执行也存在着差异以及合作双方出现协议上的冲突时如何解决等等问题，都没有得到权威的法律解释与有效地法律保障，其正当性与合法性受人质疑。“法律原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向”［6］P43，行政协议原则为行政协议指明伸展的范围和发展的方向，从而尽可能地避免政府间合作及其行政协议运行中出现冲突的现象。

确立行政协议的原则的重心是明确标准。离开一定的标准或要求，原则的确立就可能丧失其应有的基础性、本原性和准则性，原则的指导力和准据力更无从谈起。因此，行政协议原则的确立，应考虑行政协议制度的内在要求，并确立基本的标准:首先，行政协议原则必须要有自己的“高度”。从一定意义上说，原则的重要功用就是说明详细的规则和具体制度的基本目的［7］P89－90，或者说是衍生其他规则的规则［8］P46－47。此外，从定位上说，法律原则应是法律规则和价值观念的汇合点。这样的定位表明，行政协议原则既要体现行政协议的目的，又要能够统领行政协议的具体文本内容。其次，行政协议原则既然是“原则”，就应当具有基础性的地位，就应当能够贯穿行政协议各项制度的始终，体现出行政协议的基本特征，就应当在行政协议的缔结、履行、纠纷解决等各个环节中得到普遍遵照和贯彻执行，而不仅仅是存在于理论研讨或者学术上的学说假设。再次，行政协议原则作为行政法的原则，应当是对行政协议现象进行抽象概括之后的法律语言。为此，就应当区别于行政协议法律规范的具体行为准则。行政协议的原则是行政协议法律权利和义务赖以存在并从其中逻辑地展开的精神内核，集中表达了缔结协议双方的价值诉求。最后，行政协议原则就应当是行政协议所特有的，而不应是行政法所通用的一般法律原则，即要体现行政协议的特色和特殊需要。上述四个方面，实际上提出了确立行政协议原则的四个基本标准，即“高度标准”、“普遍标准”、“抽象标准”和“特色标准”。这四项标准共同构成行政协议原则确立的“标尺”。

按照行政协议原则的确立标准，以及相似整合的原则，再结合行政协议缔结的过程及其运行，行政协议原则的主要有:(一)区域平等原则行政法上的平等原则是宪政意义上“平等权”的具体化，意指通过行政法制度来实现某种平等的状态。也就是说，在实现实体正义的同时也要保证程序正义。无论是长三角、珠三角，还是环渤海、北部湾等区域，区域政府间在缔结行政协议时，几乎都表达了区域平等的基本精神。行政协议属于公法上的对等契约，是区域政府间在其职权范围内就区域公共事务开展合作所达成的共识性文件，故协议缔结主体之间不存在隶属关系，也不存在法律关系上的权力支配性。首先，在法律依据上，宪法及相关法律赋予了区域政府间平等的法律地位，任何一方都具有独立性，也不允许任何一方面将自己的意志强加于另一方;其次，行政协议的缔结设定了缔结主体间的享有的权利在机会或者资格上是平等的，更是要求任何缔结主体在履行行政协议时必须按照法律的规定和行政协议的约定平等地、全面地履行各自的义务。通过行政协议的文本分析，在大多数情况下，行政协议所涉及的“区域”一般都是具有相对独立性、完整的、毗邻在一起的多个行政区划。在实践中，这种区域可能是跨省的区域，如长三角、京津冀、环渤海、泛珠三角、泛北部湾、成渝等区域;也有在省区范围内跨市跨县的区域，如北部湾区域、长株潭区域、西咸区域等;也有是某一个都市圈所涵盖的区域，如上海都市圈、南京都市圈、武汉都市圈等区域。(二)互利共赢原则互利共赢原则是一项重要的国际政治原则，也是我国政府所奉行的一项开放政策。区域间政府之所以要进行区域合作、缔结区域协议，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通过积极培育和推进区域合作，消除区域行政壁垒，发挥区域整体优势，深化区域经济融合，整合区域制度冲突，最终实现区域一体化。互利共赢原则之所以成为行政协议的原则之一，主要从以下五个方面考虑:从理性经济人的角度来看，任何地方政府总是期望通过行政协议获得其希望获得的利益，而不可能仅仅是为“他人作嫁衣裳”，更不可能是单纯的“利他主义”;从区域经济一体化的角度来看，区域经济发展具有整体性、全面性的特点，任何一个地方政府在追求自身利益的同时必须承认其他地方政府的利益诉求，必须站在区域整体、协调发展的高度来认识其自身利益并追求自身利益最优化;从行政法律规范来看，大量的行政法规规定了我国地方政府间的合作遵循互利共赢原则;从行政哲学的高度来看，互利共赢是行政契约关系的内容体现和客观要求，这种契约关系体现了个体行为的自主选择和利益关系的平等，而平等主体之间的利益共生性是互利原则合理发挥其作为道德原则的规范调节功能的必要条件，也就是说，平等主体之间的互利性既是行政协议(契约关系)的特征，也是行政协议(契约关系)的客观要求;从行政协议文本来看，大量的行政协议直接约定了互利共赢原则，即使是没有直接约定，其权利义务的设定也体现了该原则。(三)自愿合作原则有学者认为，行政协议的自愿原则与合作原则是分离的，其各自的理论依据、法律依据、事实依据以及内容各不相同。［2］P114～125考虑到“合作”语境下的行为具有“自愿”的属性，因此，宜将自愿原则与合作原则合而为一，更能够反映行政协议的本意。主要理由有三:首先，区域自愿合作是行政协议的主题。行政协议，也称为区域行政协议，是在我国区域经济一体化进程中，区域政府为了更好地实现区域经济发展而选择的一种具有持续性和稳定性的制度化合作机制。既然行政协议是区域政府间的合作机制，那么，“合作”作为行政协议的原则就应是题中之意。行政协议的功能无外就是将区域政府间的合作意愿或者意向以规范化的方式固定下来，以具有法律效力的规范性行政文件形式确定下来。其次，从更为直观的角度来说，自愿与合作本来一个硬币的两面，平等主体之间的合作从来就是自愿的结果。如果合作不是基于自愿，那么就只能称其为行政命令、行政指令或者某种不平等，这不仅不是行政协议范畴，也不符合行政协议现实。再次，从行政权力的角度来看，缔结协议的各方地方政府及其职能部门具有其职权范围内的行政自主权，本着自愿原则参与行政协议的缔结与履行则是行政自主权的体现。与此同时，有关行政权配置的行政协助法律制度———诸如《文物保护法》、《海关法》、《矿产资源法》、《禁毒法》等单行法以及相关的行政法规为区域政府间开展合作提供了参考依据和框架性的解决机制。(四)协商一致原则平等法律地位的区域政府不存在隶属关系，在处理其公共事务的时候一般构成的是共同行政行为或者行政协助行为。但是，当两个或者多个地方政府的利益发生冲突，根据法律和法规的规定，地方政府应当采取协商一致、共同处理的方法解决。首先，协商一致是贯穿于行政协议整个过程的一项原则，而行政协议也是区域政府间协商一致的产物。具体表现在:权利义务是区域政府间以协商一致的方法设定，缔约过程是区域政府间采取协商一致的方式进行，协议纠纷是区域政府间通过协商一致的程序解决，协议完善是区域政府间运用协商一致的途径完成。其次，平等主体之间发生利益冲突时，正如学者所言，“解决价值冲突的办法都只有寥寥几种……”［9］P75通过对话和协商来寻求区域政府都能够接受的解决方案，其最终的结果是共赢的。在当下中国尚未有比较完善的利益冲突裁决机制的背景下，行政协议机制不仅“搭建起了一个协商与对话的平台”，更是为“地区之间利益冲突的解决提供了适恰的解决机制”［2］117;再次，从我国具体国情出发，以协商一致为主要的解决机制符合我国现实政法体制。这是因为，在司法救济机制缺乏相关宪法及法律依据而被排除、仲裁解决机制缺乏完善的法律规范而仅仅处于构想阶段以及中央作为地方政府的上级机关的协调作用未能充分发挥的情况下，通过区域政府间自愿接触磋商，互相交换意见、互相谅解，友好协商进而自行解决争议，就不失为一种灵活、简单、快速、高效的途径。(五)缔约公开原则当代公民社会对信息的需求越来越多样，尤其是在公民责任意识强烈的法治社会，行政信息对于公民知情权的满足显得尤为重要。依据程序规则公开的行政信息越多，公民参与积极性越高，行政行为的科学性就越强，其行为合法性也越是充分。如何在满足区域政府间参与合作的需求的同时，保证合作目标与价值的公正性与公共性，实现协议信息的程序化公开，确保行政协议的公益性质，这就成为我们必须认真思考的问题。目前，行政协议的文本信息及其缔结、履行、纠纷解决等相关程序都未能够通过有效、多样的形式向公众公布(普通公民收集行政协议文本的途径主要有文献调查、网络搜索、实地调研、观察访谈等，但主要是以文献调查和网络搜索为主。相对来说，我国长三角、珠三角、环渤海区域等三大区域经济实体的经济一体化较为发达，但除了珠三角区域以外，其他两个区域的大量行政协议信息只是作为一种政府内部文件限于政府内部知晓，未能作为实现上网工程及电子政务化。而发展相对落后的长株潭、北部湾、成渝等区域经济的行政协议信息更是一纸难求)，公众无法知晓涉及自身利益的协议安排，也无法发挥其事前参与、事中监督、事后评价等功能。“程序正义”原则的内涵之一就是依照法定程序公开相关信息。有鉴于我国区域经济发展中行政协议信息公开化、程序法治化滞后的现状，非常有必要将“公开原则”作为一项基本原则在行政协议中固定下来，以此弥补我国行政程序法的缺位以及行政信息公开观念的缺失。上述原则相互补充，共同作用于行政协议法律规范，指导着行政协议活动的展开。目前，行政协议尚属于一项全新的法律制度，在相关的法律规范未能及时建立健全的情况下，非常有必要探寻出“原则”这个准则，非常需要对行政协议活动中的原则进行“前置性”的萃取与确认，在某种程度上有利于弥补行政协议法缺失对行政协议行为的规制作用，也有利于我国行政协议机制的构建与完善。