公众场所行政许可探析

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本文作者：吴曼萍工作单位：海口市消防支队

(一)该超市的经营主体为个体工商户，不属于单位，依法可以不用办理公众聚集场所开业前消防安全检查行政许可手续。当事人认为，《中华人民共和国消防法》第15条规定:“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。”由此可以看出，办理消防安全检查手续的主体为建设单位或者使用单位，均为单位，而他是个体工商户，依法不用办理公众聚集场所开业前消防安全检查行政许可手续。(二)该超市的建筑面积仅为400m2，不属于“较大规模的商店”，不属于“公众聚集场所”，可以不用办理公众聚集场所开业前消防安全检查行政许可手续。当事人认为，《中华人民共和国消防法》第73条第1款第3项规定:“公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。”根据《中华人民共和国消防法释义》对第73条的条文解释中，“商场是指经营多种商品，较大规模的商店。主要经营产品是服装、纺织品、家庭用品、食品和娱乐商品等。按面积和员工人数可分为大型商场、中型商场和小型商场。”当事人认为，其经营的超市仅为400m2，规模很小，不属较大规模的商店，同时，公安消防机构没有向社会公告“较大规模的商店”、“大型商场、中型商场和小型商场”的具体面积，不能单方面认定其超市属于应办理公众聚集场所开业前消防安全检查行政许可手续的范围。

经向法规部门咨询，在以上方面提出执法异议的情况并不多见，这说明老百姓的法律意识在进一步提高，对最常见的执法也开始进行思考了。对当事人提出的问题，我们进行了分析，最终认为，公安消防支队的执法是符合法律规定的。(一)商场无论面积大小均属于“公众聚集场所”本案中400m2的超市是否认定为“商场”，进而认定为“公众聚集场所”呢?答案是肯定的。根据《商店建筑设计规范》(JGJ48－88)第1．0．4条的规定，商店建筑的规模，根据其使用类别、建筑面积分为大、中、小型;小型商场建筑面积小于3000m2。《商店建筑设计规范》附录1名词解释中说明，自选商场是指:向顾客开放，可直接挑选商品，按标价付款的(超级市场)营业场所。可见，本案中400m2的超市属于小型自选商场。《中华人民共和国消防法》第73条第1款第3项规定的“公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等”。从法律条文本身看，并无面积大小的区分，即商场均为“公众聚集场所”。因此，本案中400m2的超市属于商场，属于公众聚集场所。行政处罚中对其定性是正确的。必须指出的是，全国人大常委会法工委及公安部消防局联合编印的《中华人民共和国消防法释义》只是工具书，“释义”只是法理上的理解，不是法律，不能作为执法依据。(二)“公众聚集场所”的经营者无论是单位还是个体工商户，均要办理开业前消防安全检查行政许可手续确实，《中华人民共和国消防法》第15条规定“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查”，在这里，没有讲到“个人”或“个体工商户”。但是，根据《中华人民共和国消防法》的立法本意，这一条文侧重说明的是公众聚集场所，这里的“建设单位或者使用单位”强调的是“场所”的建设者或使用者，应当包括“个人”或“个体工商户”。这一点，经向法规部门咨询也得到了认同。此外，在《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国劳动法》等其他法律中，“建设单位”、“用人单位”等概念均包括了个人。同理，在《中华人民共和国消防法》第10条、第11条、第12条、第15条中的单位亦应包含了“个人”或“个体工商户”。因此，无论是单位、个人或个体工商户经营的公众聚集场所在开业前均应办理消防安全检查行政许可手续。

本案在日常消防监督执法工作中是最常见的行政处罚案件之一。一直以来消防监督执法人员认为此类案件不会存在什么难点和漏洞，没有对涉及到的法律问题进行深入研究。在当事人提出疑问后，在执法分析会上曾经有个别消防监督执法人员认为我们的执法可能失误了或者说是法律制定有漏洞。经过对《中华人民共和国消防法》和相关法律法规的深入学习，最终统一了认识。从这点来讲，本案件对消防工作是有积极而重要的意义的。(一)对法律的学习掌握要深入在本案中，无论是争议的提出还是分析解释，都紧扣法律，依靠法律，执法的对错判断更要依据法律。一宗最常见的执法也产生了这么深刻的讨论，可见，对法律的学习研究是多么的重要。在本案中，如果对法律理解不深，对相关技术标准不掌握，是很难说服当事人的。(二)法律的制定要更加严谨本案也折射出一些法律条文的制定、文字的描述还存在需要加强的地方。比如本案中，如果对商场类建筑或场所的描述更加具体、对公众聚集场所开业前办理消防安全检查行政许可手续的主体进行更加明确的规定，是可以避免这些争论的。(三)法律的规定要符合我国现阶段实际实际上，本案还引申出另外一个问题:公安消防机构是否要责令所有商场(无论大小)办理开业前消防安全检查行政许可手续呢?如果这样，公安消防机构的法律责任太大了，一旦发生火灾，消防监督人员非常容易被追究失控漏管的渎职责任。而根据火灾统计，商场(特别是一些三合一类型的小型商场、商铺)火灾占的比例相当大。因此，建议对这一规定进行修改，使其更加符合公安消防机构工作实际和我国国情。这也提醒我们，法律的规定要结合我国现阶段的实际情况，切不可简单的“一刀切”或理想化，同时还要考虑老百姓的利益和需求，规定要人性化，这样制定出来的法律可操作性才强。