公众参与的行政规定思索

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本文作者：林明民工作单位：华东政法大学

所谓公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。［2］50在我国这样一个特别强调“人民当家作主”的国度，公众参与被紧密地与民主联系在一起。公众参与是在代议制民主的基础上，源于“再次的民主之需要”而出现。在代议制民主下，民主本身已被尽可能最小限度地予以打折，为了尽量弥补这种打折所带来的损失，公众参与作为一种有效的修补机制应运而生，在保障立法民主方面发挥了重要作用。在实践中，行政机关往往以行政民主化为标榜，积极倡导公众参与到行政规定的制定活动中来。在中央层面，2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，针对追求行政决策科学性和民主性的目标，明确提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策”的要求。此处“行政决策”之范围极其广泛，而制定行政规定显然是其中的一个重要内容。至于地方层面，相关案例更是不少见。如2008年8月，河北承德市政府专门制定《承德市规范性文件制定公众参与办法》。［3］其中规定，公众参与规范性文件制定，所提意见被采纳的，由政府法制机构颁发荣誉证书或者给予表彰。②又如，2009年5月，广东中山市政府专门制定《中山市市政府规范性文件制定公众参与办法》。［4］该办法也规定公众积极参与规范性文件制定工作，所提意见被采纳，有重大贡献的，由市法制局颁发荣誉证书或者给予表彰。再如，2010年2月，广东惠州市政府也专门制定《惠州市政府制定规范性文件公众参与监督制度》。［5］行政机关出台这些专门的规范性文件③之目的基本一致，即促进和规范规范性文件制定过程中的公众参与工作，保障规范性文件制定工作的科学性、民主性和合法性。就公众参与制定行政规定，这些专门的规范性文件是行政机关为落实公众参与而采取的一种最稳固与最长效的机制。通过这些规范性文件，公众参与不再只具有一种理念上的价值，具备了在实践中得以实现的可能性。但需要注意的是，事实上，这些规范性文件却同时盲目地将公众参与原则化了。（一）对行政规定涉及的内容不作任何区分，基本上制定任何行政规定都可以有公众参与。实践中的行政规定往往涉及行政事务的各个方面，在制定哪些行政规定应当允许公众参与，哪些应当限制或者排除公众参与的问题上，这些规范性文件都未作规定。无论是制定者有意为之，还是不小心疏忽了，其所造成的公众参与被原则化这一结果都是事实。同时，从这些规范性文件的具体内容来看，公众参与往往贯穿了制定行政规定的各个阶段，包括立项阶段、起草阶段、审核或审查阶段、实施阶段等。（二）在公众参与的主体与方式上缺乏合理的限定，规定得过于宽泛。这些规范性文件所罗列的参与方式主要有：1．通过信函、传真、电子邮件等书面方式向有关部门表达意见；2．通过政府门户网站或者政府法制机构网站发表意见；3．通过召开座谈会、听证会、专家咨询论证会等方式广泛征求公众意见；4．邀市人大代表、政协委员、派和无党派人士参加，听取其意见等。从表面上看，参与的主体具有广泛性，方式也具有多样性，但其现实的价值有待商榷。姑且不论这种对公众参与的原则化有无充分的法理根据，就其实际运作来看，行政机关难逃借这种原则化搞“形象工程”的嫌疑。在我国当前法治环境下，质疑行政机关对公众意见的实际重视与采纳程度不是一种刁难，公共参与的本意往往被架空，基本流于一种表面形式。

（一）我国宪法对行政机关的角色定位西方国家否认权力的统一性，主张权力自然为“恶”，故以民主与分权来均衡和制约权力。我国则大相庭径，并不当然承认权力本身为“恶”，认为凡基于民主而产生的权力都为“善”，都是正当的，因而没有制约的必要。基于这种思想土壤，国家权力的设计是统一的，并且以高度集中的状态运行，由此宪法文本出现了“最高国家权力机关”的概念。至于权力统一于何处，我国宪法通过确立人民代表大会制度，明确权力统一于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。按照人大制度这种设计，全国人大是最高国家权力机关，地方大人则是地方国家权力机关，两者共同构成人民行使国家权力的机关。在上述基础上，行政机关是由国家权力机关产生，中央和地方各级的行政首长分别由全国人大和地方人大决定。《宪法》第85条和105条也明确规定，中央行政机关是最高权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级国家权力机关的执行机关。“权力机关的执行机关”这种宪法上的定位表明，根据人大制度的设计初衷，我国行政机关的首要职责应当是执行权力机关所作出的决定。行政规定虽是行政机关针对不特定的相对人所作出，并可反复适用的行政规则，但只要严格依据法律、法规、规章或者上级行政机关的行政规定，且基于其行政职权范围即可。公众参与更多地应当着眼于法律、法规、规章的制定，在这些行政规定的制定依据上把好关，而没有必要在制定行政规定上也将公众参与予以原则化。行政机关所应当做的就是扮演好执行机关的角色，这种原则化了的公众参与不应当为执行机关这种角色定位所包容。（二）民主集中制的组织和活动原则作为我国国家机构组织和活动原则的一项基本原则，民主集中制一般被解读为两个层面：民主基础上的集中和集中指导下的民主。结合人大与行政机关的关系，从比较宏观的层面来看，经民主选举而产生全国人大和地方各级人大作为国家权力机关，并通过民主程序组建行政机关和决定行政首长，同时以民主的方式为行政机关管理行政事务制定相应的规则，这就是一种集中指导下的民主；反之，一旦行政机关基于民主而产生，并且被赋予行政职权，同时有相应的行使规则，那么行政机关就应当认真、勤勉地履行行政职责，这就是一种民主指导下的集中。简言之，民主一般彰显于作为国家权力机关的全国人大与地方各级人大的“议”，而集中则具体地落实于行政机关的“行”。制定行政规定是行政机关“行”的一个重要内容，其民主基础应当是来源于“议”。将公众参与定位为“议”的一项原则，增强“议”的民主性无可厚非，这也是公众参与作为代议制民主之修补机制的根本价值所在。从实际效果上讲，相较于“行”的公众参与而言，“议”的公众参与确保了行政规定的制定依据之民主性，且这种民主性具有更强的普遍性、稳定性与连续性，进而可以更有效地维护行政规定制定工作的民主性和合法性。当然，这种民主更多地是从结果民主或内容民主的意义上讲。可见，将公众参与原则化至行政规定的制定，与民主集中制的内涵也有不尽相符之处。正如有学者指出，无论从人事上、还是行为上来看，行政机关的民主正当性都来自权力机关，而不是直接来自人民，因此，行政机关无需再次诉诸公众，从人民获得民主合法性。［6］（三）现代行政的效率追求行政效率是行政权的生命，现代社会中的行政权尤其如此。［7］1982年宪法确立地方人民政府实行首长负责制，其目的是强调国家行政机关的责任制，提高工作效率。［8］如前所述，行政机关作为执行机关，其根本任务是高效执行人大及其常委会制定的法律与作出的决议。而行政首长负责制可以有效地抑制行政体制内的官僚主义作风，强化行政人员的责任意识，在一定程度上克服计划经济体制所遗留的权责不分与行政效率低下的弊病。同时，行政机关领导经济建设的具体工作，市场经济对效率的追求必然要求一个高效并且负责任的行政机关。在行政首长负责制下，行政机关能够统一有效地执行经济发展规划与落实经济发展政策，契合市场经济体制对行政机关所提出的要求。总之，从宪法确立行政首长负责制的目的与当前建立健全市场经济体制的要求来看，在确保依法行政的前提下，行政效率应当是第一位的。然而，对公众参与的这种原则化将“表达民意、倾听民意”在制定行政规定中置于过高的价值定位，要求行政机关在制定行政规定中更多地以“民意”为导向。在目前行政法制并不完善的情况下，在现实生活中涌现出仅为某地区某部门独有的并且不十分重要的问题需及时解决的，或者虽有行政法规、规章的原则规定但缺乏具体内容，此时往往由行政机关以行政规范性文件的形式予以解决。［9］从这个意义上讲，对公众参与制定行政规定的原则化应当慎重。如果过分强调以公众参与的这种原则化来吸纳民意，势必会影响到行政的效率。如前所述，所谓的“民意”应当尽可能地在制定行政规定的相关依据环节予以考虑和吸纳，而不是在执行环节“亡羊补牢”。④（四）行政首长负责制的领导体制我国《宪法》第86、90、105条的规定表明，我国行政机关的领导体制是行政首长负责制。行政首长负责制作为我国行政机关的法定领导体制，意味着在各自行政区域以及行政职权范围内，行政首长对其主管的行政事务负全部的责任。要求行政首长负责所隐含的前提条件是，行政首长对其主管的行政事务在辖区内享有最终决定权。作为行政机关管理行政事务的一种重要手段，行政规定原则上不能创设权利义务，其存在的基础在于执行法律、法规、规章或者上级行政机关的行政规定，细化和落实其中的权利义务规范以便执行。⑤因此，制定行政规定，应当以相关法律、法规、规章或者上级行政机关的行政规定为依据，在行政机关内部民主讨论的基础上，再由行政首长依据自身的执政经验与决策能力作出最后的决定，这才符合行政首长负责制的内涵。可见，公众参与行政规定制定的原则化，与行政首长负责制本身的要求也是格格不入。进一步而言，如果不能合理地控制公众参与制定行政规定，一旦要在制定出违法或者明显不当的行政规定问题上追究行政首长的法律责任就难免受到困惑与责难。当有社会公众参与其中时，行政主体可能就抓到了为自己辩解的稻草：不是我的错，这是社会公众的选择。［2］53此时，就会出现行政民主化与依法行政乃至依法治国之间的价值选择冲突。

无论是对实现行政法治化之目标而言，或是对在行政活动中传递民主精神而言，公众参与制定行政规定的出发点值得肯定。如前文所强调，只是对其盲目的原则化并不可取。如何走出这种原则化，除了对公众参与本身进行合理的限定之外，还应当有更开阔的视野。（一）加强专家参与的力度普通公众的参与应当被慎重考虑，相反，应当加强专家参与的力度。这是基于参与的主体，对公众参与本身的一种合理限定。因为专家参与本身的特点使得其具有较高的可行性与实际意义。1．专业的知识能够为行政规定的制定提供智力支持。相较于普通公众而言，专家往往具备较丰富的专业知识，能够很好地以自己的专业知识为依托，结合行政规定所要调整的行政事务，为制定工作提供宝贵的意见。当然，这里的“专家”并不仅限于法律方面的专家，完全可以根据实际制定工作的需要，将管理、水利、建筑、养殖等各行各业的专家都纳入到专家参与的对象范围。2．专家特殊的人格品质能够为其参与行政规定制定工作提供可靠保证。专家由于其学术精神和知识分子固有的忧国忧民情怀，经常可以更好地体察社会各阶层的利益诉求从而进行更好的转达。［10］3．专家参与能够提高行政规定制定工作的效率。专家参与在保证行政规定内容的科学性与民主性的同时，还能够凭借自身的特点打造行政规定制定工作的“低成本、高效率”。因为相较于公众参与而言，不仅专家的专业知识可以加快制定工作的进度，而且组织专家参与具有便捷、耗时少、开销低、意见的表达与汇集更方便等特点。（二）发扬行政首长负责制之长制定行政规定本质是一项行政活动，应当在行政首长负责制的制度框架内进行。如前所述，我国宪法确立行政首长负责制的根本目的是，通过赋予行政机关更多的职权来更有效、更迅捷地开展行政管理活动，而对公众参与的这种原则化却与之背道而驰。因为公众参与本身带有极强的任意性，且目前我国的公众素质普遍不高，参与的积极性很弱，对其盲目的原则化并不具有多大的实际价值。行政主体极力满足社会公众的意志，而“在努力满足众多参与决策的私益性利益团体（Privateinterestgroups）要求的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”［11］。因此，制定行政规定应当回归到采取行政首长负责制的根本目的上来，充分发挥行政首长的执政经验与决策能力，在确保制定工作依法进行的前提下，注重提高行政效率。当然，需要指出的是，行政首长负责制并不是简单地完全由行政首长一个人作决定，而是在行政机关内部民主讨论的基础上，行政首长全面考虑各种意见，最终依靠自己的判断作出决定。因此，完全不必担心行政首长一人独断专行，制定出不合理甚至不合法的行政规定。真正应当把好关的是行政首长的人选问题，应当选派执政经验丰富，决策能力与领导能力强，具有责任意识与大局意识的人担任行政首长。（三）积极采取行政调查手段究其本质，公众参与是一种保证行政规定制定工作民主化与法治化的手段，同时也是一条汇集民意并落实于行政规定的渠道。不过，这种手段或渠道并不是唯一的，也不是最为有效的。事实上，行政机关救济采取行政调查手段也是保证行政规定民主化与法治化的一个重要途径。行政规定虽然以法律、法规、规章或者上级行政机关行政规定为制定依据，其执行与落实这些上位规范的功能定位决定，行政机关制定应当尽可能结合所辖行政区域的实际情况来制定行政规定。从理论上讲，职权是因职责而产生，管理手段则是职责、职权的延伸。［12］为保证行政机关更好地履行管理行政事务的职责，我国《宪法》第89条和107条赋予行政机关制定行政规定的职权。就制定行政规定这项职权而言，行政调查是行使这项职权所内在蕴含的一种手段。因为行政调查构成了几乎所有行政决策、决定的必经程序环节和处分基础。［13］基于此，行政机关在行使制定行政规定这项职权时，应当以积极作为的姿态，主动采取行政调查的手段，以便调查结果充分反映所辖行政区域的实际情况，从而制定出具备充分民主性与可行性的行政规定。进一步而言，这也是对行政法治化与民主化一种积极作为的契合。四、结语民主是人类社会永恒的、崇高的价值追求，行政活动也理应秉承民主精神。然而，在制定行政规定上，把公众参与盲目原则化，标榜民主精神的做法值得质疑。制定行政规定如何对公众参与作出恰当、合理的反映，包括需公众参与制定的行政规定之类型的确定，参与主体的范围及其确定标准等问题，都还有待深究。总而言之，制定行政规定只有正确定位公众参与的价值，才能在依法行政的道路上越走越远、越走越好，才能更好地回应公众对行政民主的需求。