大部制语境下行政规范

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本文作者：马晓琳杜运巧郑曙村工作单位：，曲阜师范大学政治与公共管理学院

目前来看，我国行政监督主要包括监督机关对行政机关及其公务员的经济行为进行审计监督、对行政机关及其公务员违纪行为进行行政监察等两种手段。这种内部监督体系在实践中确实发挥了“治病”和“保健”的作用，但也存在着一些无可避免的问题。在“大部制”改革的推动下，地方推行的监督模式及相关改革的侧重点因地制宜，对症下药。（一）“大纪检”的随州模式随州的大部制改革一直走在全国的前列，其改革的思路、力度、成效引起全国人民的极度关注与称赞，尤其是在监督方面，敢“冒天下之大不韪”，争做第一，为这次全国的行政体制改革树立了一个范式。具体来说，就是按照职能相近、业务相关、工作数量相当的原则，把原有的纪检、监察、审计监督机构进行合并与重组，组成“大监督”部门。根据整合后机构的大小和规模，设立若干派出机构，如纪工委和监察分局等，实行分片集中派出与分部门派驻结合的方法，负责整体纪检监察工作。将那些垂直管理单位、上级派驻单位分别划分到这些派出机构的管辖范围内。将纪委、监察原有的“双重领导”变为由上级纪委、监察直接领导。与此同时，在人、财、物、执法等方面保持相对独立性，领导由上级任免，编制由编制管理机构核定，经费由财政直接划拨。这样既保持大部门与监督机构之间必要的协作，又维护监督的独立性和权威性。这种监督模式既有“大部制”的大部门特色，又达到了“三分制”板块独立、分权制约的目的。随州的“大纪检”模式，可以称得上是一次比较成功的探索，引来不少专家学者的称赞，很多探索“大部制”的地区也积极效仿。但这种体制模式有一个极大的缺陷，那就是内部监督不能到位。其关键原因是自我监督缺乏内部动能，决策环节与执行环节独立分开，各司其职，不存在实质性的互相监督和自制性的自我监督，容易导致“两足鼎力”，各为其政。虽然要求决策部门和执行部门内部之间进行互相监督，其结果也是走过场或是互损与整体性的自我损害[1]。只要大监督部门认为决策部门与执行部门的工作没有问题，那么决策部门和执行部门是绝不会自找麻烦的。（二）“党政统合”的顺德模式顺德此次的机构改革，整合纪检、监察、审计、信访职能统一由纪委（政务监察和审计局）行使，把部门监督权统归党务，监督权整体外移。区纪委(政务监察和审计局)负责对区委和区政府的党务、政务工作进行纪律和绩效监督，并且向各局派驻纪检(政务监察)机构或专职人员，负责对所驻机关进行纪律和政务绩效监督。同时，进一步强化人大监督、政协监督、新闻媒体监督和社会监督，健全以党政领导为重点对象的问责制度。顺德把纪检、监察、审计、信访职能集中由纪委行使，尤其是信访部门归入纪检监察，意味着信访真正成为一种监督力量，而不是现行很多地方的“维稳工作”；审计是传统的政府部门，顺德把其归入纪检监察，实际上是把部门监督权统归党务，并新成立一个行政审批监督室，让审批晒在阳光下，提供了以监督机制解决社会稳定的一条路子。通过监督权外移，建立起党政监督既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现监督有力到位。顺德模式以“党政联动”之举让人眼前一亮，监督的扁平化、合并同类项、高效廉洁等方面都有所创新，但是也存在一些让人争议的问题“。党政双轨行政”的双重领导方式的权力体系使得在行政三分之上还要统一在党的领导下，行政管理与党的统一领导之间就不可避免的存在冲突与紧张关系。在实际的政治行政运行过程中，行政系统难以形成独立性。政府下设的部门监察政府，纪委监察党委，这是典型的左手监督右手，其成效可想而知。完善监督必须有一个独立的部门（可命名为监察院），不隶属区政府，接受党委领导，变双重领导为垂直领导，监察院可成为人大常委会的一个独立部门。（三）“独立直属”的深圳模式深圳最初的设想是，对政府部门进行撤并和调整，设置若干决策局、执行局和一个独立的监督局。在行政体制内部，建立一种独立的、直属于市政府的行政内部监督机构，把原有的监察机构和审计机构整合成一个相对独立的监督部门——监督局，赋予其更大、更独立的行政监察权，直接隶属于市长，听命于市长的指挥。监督局依照决策局和执行局订立的“行政合同”或“绩效合同”所确定的双方的权、责关系，行使考察和监督之职。同时联合专家委员会和听证会来实现对决策过程和执行过程的监督，主要进行法纪监督、政策评价、会计审查和绩效监督等。实质上，这是为减少改革的阻力与难度直接沿用传统行政体制下内部监督的模式。深圳的“行政三分制”改革是在法权统一的基础上把事务管理权在决策、执行、监督三个部门进行分化,监督机构并不像香港等地的监督机构享有法权，它不是独立于行政系统外的监督机构，而是行政系统内的依靠行政权力的授权而实现的监督职能，是对行政权力的负责而不是对法律的负责，因此它是一种内部监督机制[2]。没有法律保障的监督机构的工作更容易受到内部行政权力的影响，深圳市的“行政三分制”下，监督部门由市长直接领导，这无法防范市长级的“一把手”腐败，极大地影响了行政监督的有效性和权威性。此外，深圳的改革虽然提出了通过听证制度来加大监督的力度，但听证制度下政府仍然能够对可能遭受质疑实质性的问题进行回避，其听证的人选往往是有选择的而不是法定制度下广泛的民众参与。这就为政府回避政策推行的阻力和质疑提供了可能，而且听证的结果也不一定对政府决策有实质性的影响。[3]上述各模式中，为了强化监督，大都采取了整合原有监督力量的做法，把原有分散的监督资源集中起来，组成大监督、大制约。这些做法对加强监督起到了一定的积极作用，但是无论怎样进行整合，均没有离开“政府内部”。顺德整合的力度虽然很大，从党政统合的角度整合监督资源，但还是“党政内部”，从总体上说，仍然没有摆脱内部“自我监督”的窠臼“。异体监督”的力量没有真正吸纳，自我监督的效能是大打折扣的。指望一个整合后的内部监督系统进行有效地监督恐怕很难。行政机关内部的监督要是真能发挥作用的话，腐败问题也许没有现在这么严重。毫无疑问，真正有效地监督还是要依赖行政机关外部的监督，比如立法、司法和新闻舆论、社会组织，包括公民个人的监督。事实上，在“大部制”下，官员拥有更大的权力，假如没有外部的有力监督，恐怕更容易懈怠。监督权的配置需要将权力系统内部的监督扩展到外部全5社会的监督，这应是今后监督体制改革的方向之一。

在大部制改革过程中，监督权的设计和配置大都局限于行政内部，缺乏独立性，监督权的实质意义甚微。因此，在落实三分制改革过程中如何建立科学有效的监督机制是其取得成功的关键。对国家公共权力进行制约和监督，从时空的角度来分析，途径有二：其一“，体内规制”，在权力结构的内部对正在运行的权力进行规范和制约，包括“以权制权”和“以物制权”。其二“，体外制权”，在权力结构的外部设置制约因素，即“以民制权”，通过民众监控确保权力的正确行驶。两者相互为用，但“体内规制”与权力运作同步，起决定性作用“；体外制约”与权力运行的时空上存在差异，起辅助性作用[4]“。大部制”改革过程中，可以说各地的监督模式“半江瑟瑟半江红”。总结其不足或是不完善的地方，今后的监督体制，应从以下几个方面入手：（一）设立独立统一的监督体系，增强监督的权威性加强监督的重要思路就是增强监督力量的独立性，独立的监督是阳光政府必由之路。针对前述各模式在监督环节上存在的问题，今后进一步改革的大方向应是要增强监督的独立性。虽然各地在探索有效监督上具体做法有差异，有的在部内做文章，有的在党政统合上进行设计和实践，而且这些不同的探索目前也还无法评价谁优谁劣，但不论哪种情况，都应在加大监督的独立性上下功夫。关于监督机构的设立，不需要建立与决策、执行点对点的一一对应的机构，只需要在大部外建立一套独立的监督体系即可，由这套监督体系分片派出分支机构实施监督。这套监督体系的建立也可不必另建新的，只需要充分利用和整合已有的监督资源即可。本着这一原则，今后可以分不同的情况建设强化地方政府或地方党政内部的相对独立的监督机构。在政府内部探索行政三分的地方，可以借鉴“随州模式”的成功经验，整合政府内部的监督力量，把监察、审计、监督类机构合并，组成“大监督”部门。根据需要“，大监督”部门可设立若干监督分局，实行分片集中派出与分部门派驻结合的方式展开工作。为了保持大监督部门独立性，最关键的是要改革监督的领导体制，要把原有的“双重领导”体制改为“垂直领导”体制“，大监督”部门只归上级相关部门领导，不再受同级政府领导。同时在人、财、物、执法等方面保持相对独立性，如领导由上级政府任免，编制由编制管理机构核定，经费由财政直接划拨。这样即保持大部与监管机构之间必要的协作，又维护监管的独立性和权威性。同理，党政统合探索三分制的地方，也可按同样办法进行独立的“大监督”改革，只是这种情况的“大监督”需要把党的纪律检查部门纳入到其中。需要说明的是，这种地方“大监督”改革是需要上级党政部门的相应改革配套的，因为下改上不改，可能会遇到管理时和领导时的上下不“对口”的尴尬。所以，有“上位改革”支持是地方独立的大监督改革成功的重要条件。（二）强化外部监督和异体监督，完善多维监督机制在强化行政系统内部监督独立性的同时，还要完善部外制监督模式，拓宽监督渠道，强化监督功能。部外制监督主要是指人大监督、司法监督、政协监督、新闻媒体监督和社会监督等。这些除部内制监督之外的异体监督力量完全可以构成横向监督机制，发挥不同的监督效能。这需要地方尽快建立各种异体监督的具体实施程序和运行机制，调动一切可以利用的监督资源，保证无论是内部还是外部都有相应的监督机构，强化监督的效力与效率。探索引入社会评价机制，实施组织考核和人大代表评价、政协委员会评价、企业代表评价、社区代表评价相结合的多方联合评价，多方面拓宽信息来源渠道，扩大群众参与，为大部制改革的持续有效奠定坚实的基础。在立法机关监督中，需要强调监督政府的执法。为此，各级人大应尽快建立常设的行政执法监督机构，建立专门的监督委员会来对行政机构执法加以监控。司法部门作为一个独立的机构，与政府部门不具有直接的利害关系但具有强制性的执行力，理所当然应成为监督的有效工具；新闻媒体是最能影响组织对外形象的力量，所以有效利用新闻媒体的社会预警阀的作用，对监督政府机关具有重要的功效，同时也不至于增加更多的机构和人员使部门更加扩大化；作为一个普通公民，无论是从国家主人还是从权利维护的视角，也应该积极开展对政府部门的监督，但是这种监督要在其能力许可的情况下才能有效进行。所以，通过教育和宣传提高普通公众的参政能力也是不可忽视的一环。政府要真正实现为社会公众服务的目标就必须接受社会的监督和制约，这是现代民主社会的必然要求。只有社会范围的外部监督，才有能力全面细致、及时准确的反应人民的、社会的、现实的呼声和要求，使政府廉洁高效的运作，做出人民认同的政绩。（三）落实自上而下的行政问责，强化监督权责一致是公共行政管理的一项基本原则，不仅权力是和责任联系在一起的,而且权力的大小与责任的轻重也是一致的。在大部制之下，部门权力的扩张成为必然，使得政府行政环境复杂化，导致行政责任的推诿和行政责任的难以追究与落实，无形之中淡化了政府的责任意识。所以，必须通过行政问责制来强化领导者的责任意识和服务理念。建立健全决策者、执行者的责任机制并法律化，不管高层人员，还是普通工作人员，都必须为政策执行承担责任。大部制改革必须注意理顺政府机构之间的职责权限关系,要严格按照有关法律法规合理界定部门权限,明确部门职责分工,尤其是要以强化责任落实为重点,建立健全政府职责体系和岗位责任制,明确各级政府及其工作部门行政首长及相关人员的政治责任、行政责任和法律责任,形成完整的政府责任链条,使每一项职能、任务和工作真正落到实处。大部制下的部长应明确实行部长负责制和全程问责制，有效遏制行政一把手的腐败。部长对各部门、各机构、各公务员的行政行为及其后果承担政治责任和行政责任。问责制作为大部制改革的重要配套措施，要加强推行的范围和执行的力度。要在大部制改革的基础上，尽快制定颁布机构组织法规，将组成部门的职责权限、机构设置、人员编制、运作制度、领导方式在部门组织法规中规定下来，改变目前依靠三定方案和部门博弈进行粗线条的职能、机构与编制管理的局面，为实现全程问责与全面问责奠定基础。另外，大部门制之下的问责不应仅局限于“同体问责”，还应加强“异体问责”，充分发挥外部监督资源的监督作用，如人大[5]。这样的“异体问责制”不仅强化了外部监督力量的功能，而且还鞭策广大的官员形成自律意识与服务理念，把社会管理纳入正常化轨道。（四）整合监管力量，实现监管独立中国目前的监管体系存在不少问题，监管权过于分散就是一个突出的问题，如：相关产业的监管权被分割给不同监管机构，同一监管权分散在不同监管机构。不论是哪种形式的监管权分散，都会导致监管机构间各自为政、分割市场，不仅增加监管成本、影响监管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后果，最终影响整个市场的有效运行。面对监管权分散带来的种种弊端，整合相关主管部门的职责范围，推行大部制改革，应该是最有效率的权力配置模式。在改革过程中，还应正确处理大部制与独立监管的关系，要通过法律机制确保部内监管机构独立监管的法律地位[6]。监管机构设在部内还是部外，各有利弊。如果设在部内，甚至作为内设司局出现，决策与监管机构之间的协调性强，但彼此牵制能力较弱；如果设在部外，有利于分权和相互制约，但会产生新的协调问题。根据实际情况和渐进原则，可采取折中方案。设计科学的监管体系，明确界定每个监管机构的职能，避免监管职能的重复设置，是解决监管机构间重叠、冲突问题的首要选择。通过建立有效的沟通协商机制，快速解决相关监管机构间管辖和执法不一致问题，可以在一定程度上缓解职能交叉、重复带来的问题。打破相关产业的传统界限，整合相关主管机关的职责范围，对性质相同的产业或监管事项整合由单一机构监管。把大部门管理领域或管理对象一致或相近的管制机构归口到大部门下，如果存在多个监管机构，事先应作适当归并与整合。在改革过程中，实现监管机构与其他职能的分离，通过法律机制确保监管机构独立监管职能的发挥，确保监管机构独立监管的法律地位。在人、财、物、执法等方面保持相对独立性，如领导由国务院任免，编制由编制管理机构核定，经费由财政直接划拨。这样既保持大部与监管机构之间必要的合作，又维护监管的独立性和权威性。