小议行政价格听证体系

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本文作者：马平工作单位：淮安行政学院

中国由于有着几千年的封建政治统治，因而权力属于君王、属于朝廷的思想根深蒂固，即权力本位思想观念已经深入每个中国民众的骨髓里了。新中国成立以后的三十年里又一直实行高度集中的计划经济体制，使得行政权渗透到广大老百姓生活的每一个角落之中。在这种背景之下，行政权的行使只掌握在行政机关的手里，仅仅是为了实现行政机关的行政目的而行使行政权，由于这仅靠行政机关单方面的意志进行，行政相对人的意思表示被压制，对于行政相对人来说就无权利可行使，行政相对人难以得到保护。因此，中国历史上既没有孕育出“自然公正及正当法律程序原则”，就更别提“做出不利决定之前应当听取意见”。从根本上说，中国的行政听证制度是大胆移植的结果，［3］其主要是从“做出不利决定之前应当听取意见”这一基本思想中发展而来的，并最终由中国宪法确立。中国宪法所确立的人民民主原则就是行政听证制度的出处和法理基础。理论上讲，任何一种制度的移植都需要建立在一定的基础之上，否则难免会水土不服，效用失当。而中国为行政听证制度的建立所做的准备显然非常充分，首先在国家的根本大法———宪法中，将保留该制度精髓的且具有中国特色的人民民主原则作为根本原则确立下来，奠定了行政听证制度的崇高地位。我国的宪法是一部具有鲜明的人民民主性质的基本法，如“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。［4］这些条文是体现宪法具有人民民主性以及宪法保障人权的体现。虽然与国外相比，这些还是略显不足的，从宪法条文来看，民众还是仅仅享有间接地行使权力、参与政治的权利，缺乏直接的途径实现公民参与。但是，这些年来，随着行政处罚听证、价格听证的完善以及宪法中人民民主原则和有关人权的落实，我国对行政听证制度持续重视并不断努力完善，实实在在地让民众直接参与到行政过程中去，直接参与到行政决策中去，中国民众行使行政权力、参与政治的权利在逐渐地得到保障。从这些方面来讲，我国的行政听证制度是遵循着宪法的基本精神，并且会极大地提升和发展我国的宪政，为我国的宪法以及行政法的发展提供了良好的空间和动力。

(一)行政听证的适用范围我国价格听证的范围还是存在漏洞的，原国家计委和国家发改委确立了一些需要听证的行业目录，各地方政府也各自确定了这样的目录，但是目录采用列举的方式，难免有所漏洞，很多行业借此以公众要求听证的项目不在目录范围内予以推诿。行政听证制度适用范围的规定在我国还没有一个较为完善的定义，但是从价格听证的角度来看我国行政听证制度适用范围的的规定还是过于狭窄和模糊。仅用目录列举的方式并没有办法将其全部囊括其中。随着实践的发展，目录已经滞后于现实，应当根据实际情况适时做出调整，在调整过程中应当考虑做出原则性的规定，依法科学界定听证范围，以克服单由列举式所造成的漏洞。(二)行政听证的主体听证的主体构成也是价格听证中十分重要的一环。包括申请制定价格的主体、组织价格听证的主体、听证主持人、听证代表、其他听证参与人。申请制定价格的主体，根据《政府价格决策听证办法》(以下简称《办法》)第14条规定:“申请人”包括申请制定《办法》规定价格的经营者;申请制定《办法》规定价格的经营者的主管部门;接受经营者委托提出申请的有代表性的行业协会。《办法》第16条规定了消费者组织。包括消费者个人认为需要制定《办法》规定的价格的，或者社会团体认为需要制定《办法》规定的价格的，均可以委托消费者组织提出申请。组织价格听证的主体，《办法》第7条规定，列入听证目录的商品和服务价格的制定，由政府价格主管部门组织听证。国务院价格主管部门和其他有关部门定价的商品和服务价格，由国务院价格主管部门组织听证，其中，在一定区域范围内执行的商品和服务价格，也可以委托省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门组织听证。［5］听证会设听证主持人，听证主持人由政府价格主管部门有关负责人担任。听证主持人的职责是宣布听证事项和听证会纪律、介绍听证会代表、进行听证总结。而听证主持人中立性这一问题一直是价格听证会中非常敏感的一个问题。选任什么样的人作为价格听证的主持人对该听证能否在人民群众中产生多大的公信力至关重要。所以听证主持人要始终保持中立，要具有一定的法律素养、业务素质和良好的公众形象。但根据我国《价格法》和《听证办法》的有关规定，我们可以发现，有关听证主持人的制度设计恰恰没有考虑“中立”的价值取向。《价格法》第23条规定:政府价格主管部门为听证的主持人。价格主管部门负责人往往也是价格决策部门的成员，由于价格决策部门同时包含有企业主管部门，如此听证主持人身为“裁判员”却是从“运动员”中选出来的，使得主持人成为潜在的利益相关人，就无法保障主持人的中立与独立，无法保障听证笔录这一理应作为价格决策依据的材料客观全面，其独立、公正的可能性就会令人怀疑。因此，如果听证主持人的有关法律不作出相关的修改的话，价格听证会一直处于在一片质疑之中。听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。政府价格主管部门应当根据听证内容，合理安排及确定听证会代表的构成及人数。因为听证是面向整个社会的，所以参加的人必须是社会各个层面的人，他们是社会的代表，各个层面的精英人物。现在的听证代表的选出是没有一个固定的标准的，选择的标准极其模糊，代表的参加比例没有很好的明确，导致一些地方代表的选择不具有广泛性，无法作为群众的代言人为群众争取利益，影响了听证的公信力。代表产生办法操作性不强，没有规定相应的实施细则，代表产生的倾向性和随意性大;代表选择标准不明确，代表选择不科学。这就造成了非利益关系代表有被优惠政策“收买”的可能。以上制度设计中的粗糙和漏洞使得价格听证在实践过程中听证代表的选择不规范，随意性较大，造成许多与民主、公正要求相距甚远的问题。所以为了解决上述的问题，我们需要各级政府都应明确地把听证代表的选择标准列出，也需要把不同地区的具体操作办法根据各个地方的异同来实行，这样才能选出能代表群众说话的听证代表，并且保证听证的独立与公正。从我国已经制定的有关听证制度来看，对于听证的组织者、主持人、利害关系人等定义比较模糊。差不多所有相关的法律都规定由行政机关来组织听证，听证主持人则为行政机关，或者是行政机关除了案件调查者的其他工作人员，对于利害关系人的规定，往往限于直接利害关系人，就是具体行政行为的实际作用人，而不包括权益受到间接影响的间接利害关系人，这样的规定就意味着间接的利害关系人的合法权益无法得到保护。(三)行政听证笔录听证笔录究竟能产生多大的法律效力，对行政决策产生多大的影响，从全球范围内来看有以下两种模式:一种是听证笔录对行政决策具有一定的约束力，行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证笔录为根据，仅仅在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的，行政机关才必须以听证笔录为根据。另一种听证笔录就是行政机关作出决定时的唯一依据。而中国听证笔录的效力问题在行政处罚和行政许可上的异同是最受关注的。听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。行政处罚仅仅规定听证笔录必须在行政听证之中制作，而对听证笔录的法律效力未作规定，因此对于行政处罚来讲，听证笔录仅仅是起参考作用，因为法律中并未明确规定，所以学界对于笔录的效力问题也有不同的理解，争议的声音很大。而行政许可就不同，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。这表明在我国就行政许可来说行政机关只能根据相关的听证笔录认定事实作出决定。对经听证而作出的行政许可，行政机关作出准予或拒绝行政许可的决定，都必须以听证中展示并经过质证得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证笔录中有记载的。这对于听证制度来讲是具有里程碑意义的，甚至对于整个行政法学来讲都是具有里程碑意义的，因为在这里体现“听证笔录作为行政决定的唯一依据”这一先进的理念。由此可见，我国现有的听证笔录除了行政许可对行政决策有较强的约束力以外，其他仅仅具有限的参考作用。我国行政听证的形式十分多样，不够规范，有些实际上只是一般意义上的“听取意见”，而非法律意义上的“听证”。如果听证笔录是没有法律效力的，那么这样的听证会只是一个形式，只是走过场而已。(四)听证信息披露制度在行政听证中，听证信息的披露也至关重要。在整个听证过程中，往往只有行政主体、企业事业单位这些强势的主体掌握着信息全，拥有相关法律信息和事实信息;作为弱势的消费者一方，既不具有法律信息，也不具有事实信息，此时的他们显然处于下风。在这种环境之下博弈双方利用各自的信息就有关价格听证的主要议题做出深入充分的辩论之时，作为弱势方的群众就出现在极其被动的一方，致使双方话语权事实上的不平等。而价格听证既要求听证内容公开，又要求听证程序公开。保证听证的公开公正，消弭这种信息上的不平等，关键是确立听证信息披露制度。而这一制度在我国《价格法》和《办法》中却缺失，相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象。为此怎样做到透明、公开，使现代行政程序法的三大重要价值———公开、参与、公正得到落实就显得尤为重要。

(一)明确行政听证的适用范围我国目前还没有统一的行政程序法典，对行政听证制度的规定采用的是单行分散立法的模式，听证程序的规定比较笼统、模糊，不够明确、具体，没有一个较为统一的标准，也没有什么明确的规定。一方面在我国需要制定行政程序法来对行政听证的适用范围做出一个较为准确的定义，明确适用听证和不适用听证的标准和范围，使其边界变得更为清晰;另一方面，由于行政管理事务的多样性和复杂性，对比较特殊、重要的行政事务可以指定相应的单行法上加以规定，如《行政许可法》、《价格法》等，形成一个将行政程序法作为根基，通过各个单行法作为补充的行政听证法律制度。(二)扩大行政听证参加人的范围目前我国有权参加行政听证的参与者范围还比较窄，我国《行政处罚法》和《价格法》仅仅规定了行政行为的当事人可以提请听证。即便在较先进的《行政许可法》中，根据第48条的规定，有权提请听证的也只能是申请人和利害关系人(这里指的是直接利害关系人)。应扩大听证申请人的范围，由原告和第三人的范围扩展到一切利害关系人，这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，否则间接的受害者就会陷入无法得到救济的尴尬境地。为达到行政听证全面、公正的要求，各国行政程序参加人的范围也呈扩大趋势，参加人可以自动申请参加听证，主持人认为必要时，也可追加利害关系人参加听证。(三)完善行政听证主持人制度《办法》第8条规定，听证会设听证主持人，听证主持人由政府价格主管部门有关负责人担任。这条规定的设置完全没有考虑到听证主持人的中立性。我国可以建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年的行政管理工作经验，并具有一定的主持技能。听证主持人，应制定全国统一的标准，并且需要参加相应的资质考试，然后和他们原本的行政单位脱离关系，由各级人大和政府的法制办对本地区的行政听证人员进行统一管理、记录。每一次的行政听证主持人由参与该次听证的行政机关和行政相对人共同选定，而且该行政听证主持人在该次行政听证主持的整个过程接受当地人大和法制办的监督。如果有了这样一支听证主持队伍，行政听证将会变得更加独立、更加公正、更加有公信力。(四)建立合理的听证信息披露制度建立听证信息披露制度，首先价格听证内容要公开，包括申请材料的公开，听证会代表名单公开，听证笔录和听证纪要公开(除涉及国家秘密和商业秘密外);［6］其次要做到程序公开，即会议应采用公开的形式，价格听证整个过程应该向社会公开报道，允许群众旁听，各种媒体可对其进行及时的跟踪报道，满足公众及时了解听证会情况的权利要求;最后还要做到结论公开，即听证会的结束并不意味着听证程序的结束，为了避免有关部门使价格听证表面化，一定要做到将听证结论报告向社会，媒体公开，使社会能了解，并监督有关部门的具体实施。