如何做好行政事业单位内部控制工作

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为了全面贯彻和落实党的十八大会议精神和要求，2012年，财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称单位内控规范），是自2008年《企业内部控制基本规范》（以下简称基本规范）以来，我国在内部控制领域的进一步探索，是将科学的治理体制在全行业、全领域进行的全方位覆盖的标志之一。笔者梳理了近年国家的行政事业单位内控相关的重要法规和政策，发现国家针对行政事业单位的管理要求每年都在逐渐深入，要求行政事业单位在单位内部实施全面的内控制度，建立完善的内控体系，确保内控制度能够参与到单位内部的各项经济活动中，构建行政事业单位内控体系已经是刻不容缓的一项重要工作。但在实际推进过程中，笔者了解到，行政事业单位能够真正领悟内控精神，高效执行内控程序，让内控体系发挥应有作用的还是很少，大部分流于形式，本文将结合国家法规政策，以及实际本职工作中对行政事业单位管理特性的思考，对如何做好行政事业单位内部控制工作提出建议，对行政事业单位的内控实施及管理提升起到抛砖引玉的作用。

一、行政事业单位内部控制实施工作的挑战

第一，在行政事业单位推行内控是国家提升政府管理改革的举措之一，但是其配套的改革措施和政策并没有同时配备，在内控建设推行过程中尚存在现实基础问题和不适应性。现行的《单位内控规范》是通过梳理流程，将单位内部各个分散的、碎片化的制度进行规范化、标准化、系统化、体系化的整合，通过内在驱动将单位的基础管理提高到流程管理，最终提升为科学、高效的管理体系。但从目前的内控实际建设情况来看，与建设初衷尚有差距，一是由于内部控制缺乏相应的配套改革政策和落地措施，二是通过内控建设的推进，会存在对单位的权利和资源进行重新分配，甚至会影响到单位现有的组织架构和职责分工，进而对现有部门、领导、人员形成冲击，从而会带来人员的不理解和不支持，因此这是内控建设推进目前来说是最大的阻力。要想构建有效的、不流于形式的行政事业单位内控，势必要重新梳理流程和职责，这项工作势必是一个漫长而艰巨的过程。第二，单位内控意识淡薄，内在驱动力不够。国家针对行政事业单位的管理要求每年都在逐渐深入，但是多数行政事业单位的内控意识都停留在肤浅的阶段，内控意识非常单薄，这样使得多数行政事业单位的内控环境基础薄弱，因此，有的事业单位虽然有内部控制制度，但是由于管理者的忽视，内部控制制度就形同虚设，没有在工作中发挥作用，有的单位的内部控制制度的制定就是为了应付上级部门检查，也起不到很好的监督作用，流于形式，失去了其存在的意义。事业单位的资金多来源于国家的支持，由国家作后盾，自然不用担心资金问题，认为事业单位不需要像企业一样去努力奋斗，只要安分守己做好自己的本职工作就好，至于单位的发展怎样与个人无关。这样的思想导致单位领导者意识不到内部控制的重要性。第三，缺乏科学的建设方法。行政事业单位内部控制的建设和维护是一个复杂的体系，经过交流发现，有的单位邀请外部专业机构开展内控体系建设，但是在项目完成后，没有得到相应的知识转移，在本单位没有培养起相关的专业人•才，因此后期的落地和维护就不了了之，内控没有起到相应的有效作用；有的单位甚至是组织自己人员，参考其他单位的内控体系，摸石头过河，编制出一套内控手册应对检查需要，这样即使设置了规范但是由于标准不科学，导致了执行力不到位，内部控制同样不能发挥其作用。

二、做好行政事业单位内部控制工作的建设思路

通过与专业机构的交流和本职工作中的研究和学习，笔者总结出行政事业单位内控建设的线路图，在真正启动内控体系建设之前，一定要经过五个步骤的工作，才会使得内控建设工作能够往正确的、可落地的方向推进。（一）自上而下宣传贯彻行政事业单位内部控制规范和理念。在全面启动内部控制建设之前，首先要召开启动大会，以专题培训方式自上而下对领导干部和员工进行宣传、培训、引导，要确保培训工作全覆盖无盲区，增强各级人员对内部控制建设的理解、认同感以及对内部控制建设的预期。宣传贯彻是开展内控建设体系之前的重要工作，在必要情况下，要开展多次内控不同主题的培训。另外，在内控建设完成之后，也要通过培训进行知识转移，使得业务部门对本单位、本部门的内控要求有真正的深刻理解。（二）构建内控工作领导小组，形成组织和资源的保障体系。内控工作组织是内部控制建设和实施的重要组织保障，有效的工作组织有利于内部控制建设的最终顺利完成。内控建设是“一把手”工程，应明确单位主要负责人承担内控建设和实施的责任，在落实具体工作时应分三个层面设置，即项目领导小组、日常工作小组、配合部门。同时科学配置组织成员，明确职责；内控建设作为一项系统工程，应该在建设中配置好“人、财、物”资源，既要选优配强工作人员，还应保证指派的人员有时间和精力参与内控建设，必要时可借助“外力”，同时应加强人才梯队培养，储备人才。（三）内部体系运行的角色设定和职责分工。单位内部控制覆盖单位的各业务领域，涉及各个部门，与单位运行息息相关。为了能够让内控体系运转起来，在开展建设之前，需要在单位层面确定，相关部门在内控工作中的不同责任和分工。每个单位实际情况不一，例如将财务部门设定为牵头部门，负责内控的组织、建设和实施；内部审计部门参与内控建设，对建成后的内控进行评价、监督检查；纪检监察部门对党员干部在流程环节中的岗位职责予以明确；采购部门等业务部门负责其所对应的业务方面的内控建设和优化工作。通过角色设定，职能赋予，充分发挥财务、审计、纪检监察、政府采购等职能部门在内控中的作用。（四）开展内控基础性评价，及时诊断内控现状及问题。在开展内部控制建设之前，不论是请外部机构还是单位自己，要对内控基本情况进行“盘点”，通过基础性评价方式，了解现状管理情况、制度建设情况、找到流程管理的设计层面问题或执行层面问题，确认关键点，从而提高内控建设和改进的针对性和有效性，确保体系建设的方向性。（五）以问题、风险为导向，构建内控体系。从内部控制建设的实践来看，行政事业单位在实务中已建立了许多不同程度的、符合自身实际的内部管理制度，但规范标准缺乏统一、也缺乏体系性。现有内部管理制度是应对照《单位内控规范》，重点把握以几个方面：经济活动内部管理制度是否符合国家法律法规和相关政策，制度规定之间是否存在重复或冲突；内容是否完整，是否覆盖各业务环节；是否有相关配套制度，制度文件是否明确了具体执行要求且具有可操作性；内部管理制度的时效性，是否及时修订更新，授权审批及程序是否符合规定。

内控体系建设不是一蹴而就，是一个长期工程，重点考虑以上几个问题，可从一定程度上解决内控体系建设成果的水土不服和流于形式。综上所述，建立符合本单位实际的内控体系，要通过全面梳理业务流程、明确业务环节，识别风险隐患，确认关键控制，按照管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化的思路加快内控体系建设，使内部控制在行政事业单位真正落地。作者单位：山西省新闻出版广电局中波台管理中心

作者:南俊红 单位:山西省新闻出版广电局中波台管理中心