行政协议发展情况及解析

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2010年8月，国家发改委了《促进中部崛起规划实施意见》，其中深化中部地区省际间合作成为重要内容，为中部经济区的建立和发展提供了政策支持。随着经济的发展和市场化改革的深化，区域经济合作成为中国经济发展的重要动力，形成了长江三角洲、珠江三角洲等重要的经济区域。从我国目前各经济区域的合作模式来看，各经济区域的形成都是突破了行政区划的限制，以各地政府签署的相关行政协议为标志。

一、我国行政协议的发展现状

（一）长江三角洲政府间行政协议

“长三角”的行政协议包括两个层次，即长三角16市人民政府之间的行政协议和江浙沪两省一市及16市有关职能部门之间的行政协议。据不完全统计，2003年到2004年，浙江、江苏和上海两省一市共签订各种合作协议近20项，大大推进了一体化的进程。如2003年4月10日，两省一市的工商局长在杭州签订《加强“长三角”区域市场管理合作的协议》；2003年4月19日，两省一市的人事部门以及江苏、浙江所属的19个城市人事部门行政首长在上海了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》；2003年7月初，在南京举行的“长江三角洲旅游城市15＋1高峰论坛”上，16个城市的市长共同签署了《长江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年11月2日，上海、江苏和浙江三地的科技部门领导在杭州签署了《沪苏浙共同推进长三角区域创新体系建设协议书》，这是全国首个省级政府间区域创新体系协议。2004年3月11日，江浙沪三省市工商局局长在上海联合签署了《长三角地区消费者权益保护合作协议》，三地实现了消费者权益异地保护救济、流通领域商品质量抽查互认以及12315维权网络互连互享等[1]。而近几年，长三角合作进入了一个更加深入的阶段，行政协议涉及面也将更加广泛而深入。2007年12月，在常州举行的长三角城市经济协调会第八次会议上，长三角16座城市的市长，用不同的话语表达着共同的愿景。2010年国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》更是体现了区域发展的指导思想。

（二）珠江三角洲政府间行政协议

“泛珠三角”区域合作则采取“9+2”模式，在《泛珠三角区域合作框架协议》下，泛珠三角合作各方成功搭建了论坛和洽谈会两个平台，进一步探索了区域合作“虚”、“实”结合的新路子，搭建了一个同台唱戏、互利共赢的平台。“9+2”各方找到了合作的空间和共创未来的途径。据统计，从区域合作提出至今，合作各方总计项目签约数达12172个，总金额达12534亿元[2]。

（三）环渤海地区政府间行政协议

环渤海地区通过政府联席会议，自2004年以来先后达成了《廊坊共识》《北京倡议》《合作框架》《中国北方环渤海城市旅游区域合作框架协议》《环渤海信息产业合作框架协议》等等。（四）东北地区政府间行政协议东北地区也在2004年首届举办了东北四城市市长峰会，建立了具有权威性、指导性、协调性的联席会议和定期磋商机制，还形成了纲领性文件——《东北四城市协同合作全面推进东北老工业基地振兴的意见》。同年，为共同开发“北药”产业，辽宁、吉林、黑龙江三省科技部门与有关部门在长春共同签署了《东北三省实施北药开发战略合作协议》，至今，东北四市市长峰会已经连续举办了三届。第二届签署了《四城市共同加快物流业发展的战略合作协议书》。第三届签署了《东北区域旅游合作协议》和《东北四城市（4+3）市长峰会会议规程》。

总之，在我国区域合作发展机制下，行政协议蓬勃发展，运用于各个区域，硕果累累。纵观这些不胜枚举的政府合作协议，笔者尝试对我国现有的行政协议的特点归纳如下：

1.行政协议的程序平台主要是联席会议制度

即区域个成员通过定期会议制度的方式，来完成要约、承诺与价值考量的过程，并达成一致意思表示，从而缔结行政协议。我国目前区域合作机制的运行方式主要是联席会议机制，如长三角第一个行政协议——《上海经济区发展战略纲要》的诞生，就是由国务院上海经济区（国务院的派出机构）的极力倡议和推进，省市长联席会议才得以通过的。

2.行政协议名称多样化

有协议、协定、纲要、备忘录、倡议书、议定书、意向书、宣言和共识等近十种称谓。在这些名称中，最经常出现的是“协议”与“宣言”。

3.行政协议缔约主体多元化

行政协议缔约主体既有省、自治区、直辖市、特别行政区等一般省级单位，也有市县级单位；既有政府之间的协议，也有政府职能部门相互之间缔结的协议，如《泛珠三角区域合作框架协议》就是由省级单位的政府签订的。而福州、南平、宁德、莆田、三明五市2005年签署的人才合作协议，则是属于市级政府之间的协议。这两者都属于政府之间的协议，而《泛珠三角区域九省区物价部门交流合作框架协议》则是由九省区的政府职能部门即物价局签订的。

4.行政协议涉及范围广泛

区域一体化不仅包括经济一体化，而且要求社会一体化；区域经济合作不仅必须强化行政执法层面的协调，而且更须加强行政立法合作。从既有的区域合作协议来看，涉及财政、税收、海关、金融和外贸领域的区域经济合作为数不少，区域社会合作协议正日渐增多，广泛涉及就业服务、信息化、科教文体、环境保护、公共卫生、社会福利等领域。行政执法层面的协作协调是区域合作的题中应有之义，因此各类合作协议普遍建立了行政首长间的磋商和对话机制、联席会议或协调会制度，规定了执法协作机制、信息沟通机制等。2006年1月，辽宁、黑龙江和吉林三省共同签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，这是我国首部区域政府立法协调协议，该协议确定了开展行政立法协作的领域、立法模式。

5.行政协议缔约过程以合意为基础

区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，因此，区域合作要有效地发挥作用，取决于能否达成各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢。从实践来看，我国缔结行政协议的最重要的程序是首长联席会议，即区域各成员通过定期会议制度的方式，来完成要约、承诺与政策选择的过程，并达成一致意思表示，最终缔结合作协议。

6.协议内容的原则性、抽象性

从我国已缔结的上百份区域合作协议来看，内容大多比较原则和抽象，很多只是一种意向或认识，各方也很少有具体的或操作性强的实施细则。

二、我国行政协议的评析

行政协议的签订使地方政府突破了行政区划的限制，加强了各地方在经济发展、文化交流、公共卫生、环境保护等方面的联系，同时推进了我国国内经济一体化进程。但是，纵观我国行政协议发展的现状，行政协议还存在诸多缺陷。

（一）法律依据的缺失

一般来说，行政协议的缔约根据既包括缔约的资格依据，又包括协议内容约定的权限依据。目前我国一些单行法对此有所涉及，如2000年修正的《海洋环境保护法》第7条规定可以建立海洋环境保护区域合作组织，该法第8条规定：“跨区域的海洋环境保护工作，由相关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。”可以看出，无论是合作组织章程，还是行政协商或协调，都离不开行政协议的签订。但是这些仅是原则性的规定，而且仅仅限于环保及相关领域。从宪法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《立法法》来看，对于行政区域如何合作的问题，均没有明确的规定。有学者认为，根据我国《宪法》《地方组织法》和《立法法》的规定，地方各级人民政府拥有行政规则制定权、行政规章制定权、地方行政管理权等职权。同时，《宪法》和《民族区域自治法》对于民族自治地方的自治权进行了规定。因此，《宪法》虽然没有明确规定“行政协议条款”，但是《宪法》与《地方组织法》实际上暗示或间接授予了缔结权。只要在宪法和法律规定的管理权限内，地方政府之间就有权缔结行政协议[3]。然而我国宪法确立的国家结构形式是单一制，地方行政区域与中央政府的关系十分紧密。地方的各类机关都被认为是中央设在地方的执行中央的法律和政策、管理某一地区事务的国家机关。各个行政区域并不像联邦制国家的各成员国或成员联邦那样享有受宪法保障的所谓“固有权力”，各个行政区域国家机关的一切权力都来源于中央法律。地方政府间的协议牵涉中央与地方、地方与地方、行政与立法等一系列重大宪法关系，没有明确的中央法律依据，显然不能摆脱是否合法的质疑。例如，谁有权代表地方签订地方政府之间协议？是地方政府还是地方人大？依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县级以上地方人大及其常委会有权审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及其变更，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，也就是说，是地方人大而不是地方行政机关掌握着地方重大事务的决定权。但目前我国已有的地方政府间协议，都是由地方政府机关协商和签订的，并无地方人大的参与。

（二）行政协议适用存在的问题

1.程序的狭隘

目前区域合作中的行政协议主要是通过首长间的联席会议制度来制定的。联席会议制度，顾名思义，是一种通过召开定期或者不定期的会议来完成相互协商而达成协议的制度。但这样的平台也存在着明显的缺陷：一是此种联席会议制度只是各方行政首长定期会晤的机制，协议的通过完全取决于行政首长间是否能达成一致意见，联席会议本身并无实质的决策权。二是同我国的人大代表大会类似，联席会议通常是一年一次，会期较短，不能解决所有的问题。同时，行政协议虽不直接为公众设立权利和义务，但协议内容的最终落实会直接影响到公众，所以行政协议的订立不能缺失了公众的参与。但我国行政协议的签订大多是行政机关之间的“私议”，截止目前为止，只有泛珠三角区域建立了区域合作网，一些相关行政协议的内容，而其他合作区域之间订立的行政协议基本未见，只能通过个别报纸或新闻网站得知大致内容。

2.法律效力的模糊化

行政协议的法律效力是行政协议能否有效履行的前提条件。在美国，州际协定具有双重法律效力，即对缔约主体的约束力和对公民的约束力。对于前者它是合同，对于后者它是法律文件，所以对于两者具有效力。这是联邦最高法院通过判例确定的。而在我国区域合作的实践中，由于缺少法律依据，行政协议的法律效力是模糊不清的，而已缔结的行政协议条文中大都也没有提及法律效力问题。准确地说我国的行政协议只是作为一种地方政府倡导式的非制度性合作协调机制。政府间许多共识的达成是靠领导人作出的承诺来保障的，缺乏法律效力，使得这种共识的达成缺少稳定性，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空。这种法律效力的不确定性，会给协议各方造成不安心理，致使协议各方在协议履行过程中拖沓，从而导致协议流于形式，于区域合作发展毫无实质意义。

3.责任条款的缺失

如果一种行为模式没有规定法律责任，或者规定得不全面、不到位或失之偏颇，那么残缺不全的行为模式最终只能流于形式，这种行为模式就难免会被严重扭曲或者形同虚设[4]。行政协议在本质上是一种合同或契约，如同私法契约一样，如果成员方拒不履行协议义务，或者履行义务时违反协议约定，也构成违约，应当承担违约责任。因此，责任条款是强化行政协议效力的必备条款之一。在美国，州际行政协定对于订约主体来说，具备合同的性质，各州都必须承认任何一方都不能单方面放弃协定或拒不履行相关义务。而在我国已缔结的行政协议中，却找不到有关违约责任的规定。行政协议的履行完全建立在政府的互信基础之上，然而信誉和责任具有完全不同的法律意义，政府之间的信任不能代替政府之间的责任，失去了责任约定的协议也就失去了协议本身的意义。

4.执行的软弱性

行政协议的执行，是指行政协议各方行使区域行政协议所确定的权利，履行行政协议所确定的义务。在美国的州际行政协定中，具有详细的争端解决条款规定，而且对协定的执行机构也进行了规定，包括成员内部机构和协定联合组建机构，以保证州际协定的有效执行。日本对地方自治公共团体之间的跨区域合作方式——广域行政也进行了类似的规定。而在我国，行政协议的执行效果并不理想，造成这一结果的原因主要包括两方面：一方面，行政协议的内容不甚规范，不少协议往往过于抽象而仅具有宣示性质，缺乏具体而细致的条款设计，这就使行政协议的履行往往因为相互间权利义务不明确而难以保证。同时，行政协议中的各方都有利益的安排和义务的承担，对义务的履行如果没有一定的强制性，权利和利益的实现就完全没有了保证，行政协议也就沦为一纸空文而失去了意义。即使相应行政协议的条款再完备，行政协议成员之间的争议也不可避免，应当通过一定的争端解决机制来化解于政协议履行中产生的纠纷。然而纵观我国现有签订的行政协议，无从发现对产生争议时，如何解决争议的条款规定，疑似合作各方都未预料协议履行过程中的各种阻碍潜在，更无从谈及行政协议履行过程中发生纠纷和争议时，通过何种途径解决，如何解决。另一方面，从行政协议的执行机构和机制看，行政协议不仅需要完善的内容，更需要有实施具体内容的组织载体。我国行政协议的执行方式并不是由一个独立的行政实体组织来操作的，协议基本上采取了联席会议和沟通联络这样的松散管理模式来执行。近年来，以泛珠三角区域经济合作、长三角区域经济合作、两岸三地的区域经济合作为代表的区域合作所表现出来的区域经济一体化的成果，让我们看到以行政协议的形式推动和实现区域经济一体化是具有可行性的。但是，我们必须清醒地认识到，在我国现有的行政区域、地区划分和现有的法律框架下，要真正建构起一个行之有效的区域合作机制，实现区域经济一体化，绝非易事。应当完善立法，为行政协议确立法律依据；清理地方性规范性文件，为区域经济一体化扫清障碍；加强行政协议的执行，建立行政协议的管理执行机构；建立争议解决机制，明确政府间法律责任。希望能够以此推动我国区域经济一体化进程，加强政府间合作。