行政服务革新与发展的法律研究

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行政服务中心概况

行政服务中心（行政服务中心是集信息咨询、审批收费、管理协调、投诉监督于一体的综合性服务机构，主要负责对政府直属的职能部门进行有关集中审批事项的管理、指导、监督和协调），或称“一站式”服务中心、综合办事大厅等等，对审批事项实行一站式审批和一条龙服务，它遵循“公平、公正、公开”的原则，将政府中与社会生活发生直接关系的具有行政审批职能的各个部门进行集中和整合，在各个职能部门中建立行政审批服务科室，由这些科室组成一个办事大厅，需要行政审批服务事项的民众只要到办事大厅就可以接受一站式服务。

行政服务中心存在的问题

（一）行政服务中心定位模糊行政服务中心本身并不是政府改革计划的一部分，而是社会呼应、政府推动、部门妥协的结果。因此，它的产生具有极大的自发性，缺乏理论上的指导和法律上的规范。目前，我国各地行政服务中心的发展情况参差不齐，表现出极大的不平衡性。究其原因，从根本上说，是缺乏一个来自官方的明确的定位《。中华人民共和国行政许可法》的颁布，为依法进行行政审批提供了一个可靠的依据，是建设法治政府、服务政府的重要保障。该法第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。这些条款为行政服务中心的建立提供了法律的依据。然而尴尬的是，有关行政服务中心的法律规定，仅限于此，而且这仅仅是个原则性、指导性的规定，缺乏具体化的规定，遑论具有可操作性的实施细则。那么，行政服务中心到底是一个什么性质呢？从名称上，行政服务中心、联合办证大厅、经济发展服务中心、便民中心等等，不一而足。从性质上，临时机构、政府派出机构（事业单位性质）、政府派出机构（行政机构性质）等等，定位不一，具体机构的性质取决于当地政府甚至是主管领导个人的决定，具有极大的随意性。合法性是依法行政和法治政府的基本要求，没有一个来自官方的正式的定位，行政服务中心的合法性基础受到极大的质疑，权责分配含糊不清。

（二）行政服务中心虚无化行政服务中心设立的主旨之一在于秉承精简高效的原则，简化行政审批程序，更好地服务群众。为达到这一目的，需要真正的把原各职能部门的审批权力下放到大厅窗口，在行政服务中心的监管和协调下，实行一站式服务，避免办事群众多头跑。但是实际情况却是，职能部门对窗口工作人员的实质性授权太少，权责不够明确。由于制度的缺失，哪些审批项目入驻大厅并无统一规范，所以各职能部门入驻大厅的项目具有极大的随意性，突出表现为放权不够彻底。有些项目的审批权原来下放到窗口，过了一段时间又收了回去；有些原来达成了进驻协议，却由于种种原因最后不了了之；有些由于领导者个人的喜好而随意地进驻或者撤出，行政服务中心本身也无可奈何；有些职能部门把无关紧要的项目入驻大厅，但是实质性的审批权仍然在原单位，客户来了也办不了项目，得到的答复却是可以去原单位办理等等。结果原有的行政手续没有被简化，行政服务中心本身反倒成了新增加的服务成本的一部分，其设计初衷与尴尬现实之间可谓是南辕北辙，相去甚远。

（三）二元管理体制导致行政服务中心效率低下行政服务中心建立的目的是为了提升行政效率，可事实上却没有达到应有的效果，其中还有一个重要的因素，就是二元管理体制的存在。二元管理体制表现在两层意义上：对于职能部门，上级职能部门的垂直管理与地方政府平行性的地域管辖；对于窗口工作人员，所属职能部门的人事权和行政服务中心的管理权。对于第一层意义，现在我国的行政服务中心仅仅设立在地方，特别是县一级行政单位，市、省和中央并没有类似的机构存在，所以，涉及到由行政服务中心牵头进行的各部门联合办公，如果需要同垂直管理的上级职能部门进行联系，那么，就会缺乏一个对应的单位予以受理。对于第二层意义，现阶段行政服务中心扮演的是协调员的角色，除了行政服务中心自身一些工作人员外没有其他工作人员，进驻窗口的工作人员都是由职能部门抽调而来，人事管理权仍然在原单位，编制和薪金发放也是归原单位。这样就导致了一个问题，目前中心的窗口工作人员多数采用的是轮流进驻的方式，而且轮驻的时间都较短暂，频繁的人事调动，导致各窗口之间，窗口和中心管理层之间缺乏应有的熟悉和默契，在涉及到多窗口的联合办公中，这种信息沟通的缺乏尤为突出。更严重的是，人员走马灯式的轮换，导致整个中心在精神上的自由散漫，同时，由于中心本身没有人事权，对窗口工作人员缺乏有效的节制，考勤和奖惩制度也仅仅具有象征性意义，因此行政效率的低下也就不足为奇了。

完善行政服务中心建设的建议

（一）明确行政服务中心在行政体制内的定位行政服务中心经过十几年的建设，显现出了巨大的制度优势。现在的当务之急，要明确其定位。既然没有明确的规范在先，就应该补充规范在后。我们知道，一方面，目前行政服务中心的设立，可以称得上法律依据的只有《行政许可法》中的寥寥几条，宣示性意义更大些，操作性欠缺；另一方面，《行政许可法》是规范行政主体行为的行政行为法，事实上，该法第二十五条和第二十六条本身也是对特殊情况下行政权归属的界定，而非对行政主体法律地位和组织形式的界定。进一步讲，相对于“行政行为法”的《行政许可法》和“行政救济法”的《行政复议法》、《行政诉讼法》，我国目前缺乏一部统一的完善的“行政组织法”，不能对行政主体的组织形式进行统一规范。更重要的是，《行政许可法》整部法律的适用对象是行政主体，然而当我们来审视行政服务中心时，却发现在各地的行政体系中根本没有它的位置，因此，连《行政许可法》第二十五条和第二十六条这个不是法律依据的法律依据也被推翻，无法适用了。所以，要明确行政服务中心的法律地位，只能另辟蹊径。根据目前的实际情况，笔者认为，定位为事业单位相对来说较为妥当。这样行政服务中心就成了如下情况：行政服务中心本身是一个政府直属的派出性机构，属于事业单位。中心有自己固定的组织和人员，鉴于其服务性质，中心人员编制和工资由财政负担，运营经费也纳入财政体系。中心以下各个职能部门依据实际需要，组成统一的综合服务审批科，以整体形式入驻中心，保证综合服务审批科及其人员的原始性质。也就是说，综合服务审批科和其人员，仍然归属原单位，只是实现了办公地点的集成化。而中心作为这一集成化单位的组织者和管理者，对入驻的窗口单位享有管理权和监督权，但不享有人事权和财政权。各个单位的人事变动等都是各个单位内部的事情，不影响中心整体的运作。仅当职能部门入驻时，中心才享有管理权和监督权，对入驻窗口进行协调和监督。同时，因为保留了原有的行政编制，人事权仍然在原单位，该运作模式也能满足窗口工作人员自身的职务升迁的需要，达到了行政服务中心与窗口单位、窗口工作人员与所属单位“双循环”的良好衔接。同时，在二元管理体制下，鉴于窗口单位在行政服务中心内的实际情况，应当强调行政服务中心对于入驻窗口人员的管理权。由政府牵头，行政服务中心领导层和职能部门共同选派入驻窗口的人员，以此来保障入驻人员的业务素质，提高窗口的办公效率。此外，在保证窗口人员内部升迁的可能性的同时，使窗口人员相对地固定化，人心安定才能有所成就。

（二）建立行政服务中心的监督机制行政服务中心没能发挥其应有的作用，除了定位不明，最主要的原因是原职能部门不愿意下放权力给窗口单位。就行政服务中心而言，要解决这个问题，需作如下努力：其一，在行政组织制度、行政运行制度上予以完善。提高领导者的认识是必须的，但是领导者个人的重视能解决一时，却不能长久地维持。因此，必须在制度上予以完善和保障，出台规章制度来予以明确。对于拒绝或者变相拒绝权力下放的职能部门，要依据相关法律法规进行问责，追究其部门和主要领导的责任。其二，在监督制度和救济制度上，应当首先完善行政服务中心的相关制度。确立首问责任制和全程陪伴制，以第一受理窗口为首问窗口，以第一受理人为首问责任人。由首问责任人全程陪同客户办理相关事项，杜绝相互推诿。在问责问题上，行政服务中心是直接管理主体，客户在办理业务时，如果对办理流程和审批结果不满意，首先向行政服务中心相关的督查科室进行投诉。因此，要完善行政服务中心自身的监督制度，把中心的监督权力实体化，使其真正能从头到尾监督入驻窗口的工作情况，并能随时予以纠偏，应当明确督查科室的职权，对各个窗口单位进行监督，把问责制度、奖惩制度和考勤制度落到实处。鉴于行政服务中心的特殊地位和性质，为达到这一目的，应当对现行的《行政复议法》和《行政诉讼法》进行修订和补充，增加有关行政服务中心的职责和作用的条款，把行政服务中心在行政救济中扮演的角色明确化、法定化。通过修订法律，实现行政服务中心与各入驻窗口在责任承担上的一体化，也使得问责行政服务中心成为可能。同时，内部监督和公力救济也是远远不够的，应当依据有关法律法规和行政服务中心自身的特点，健全信息披露制度和公众监督制度，形成中心窗口和办事群众的有机互动。

（三）完善行政服务中心的配套制度任何一个政府部门和社会组织，想要发挥作用，都离不开相关部门的配合和体制的完善。作为行政服务中心，需要有相关的上下级组织配合，也需要相关的职能部门的配合。首先，在中央和省一级，应当成立相关的行政服务中心管理部门，做到对基层行政服务中心的对口接应。其次，行政服务中心审批的都是些贴近民生、关系人民群众切身利益的事项，而且很多审批事项具有时效性、地域性特点，不需要也不可能全都到县级的行政服务中心办理。因此，应当完善行政服务中心的基层组织，在乡镇一级建立便民综合审批分中心，根据人民群众的需要，进驻相关的审批事项，让老百姓能够就近及时办理，真正达到便民的目的。在乡镇一级的便民服务中心应当设立公告牌，让人民群众能够及时知道所办事项的程序、时效、标准、费用等。鉴于县行政服务中心与乡镇便民服务中心的主从关系，还应当在乡镇便民服务中心提供类似医院的“专家挂号”服务，通过网络手段，实现同步传输，把乡镇不能办理的事项传递到县服务中心，让百姓不离乡镇即可办理。

总之，我国行政服务中心的诞生与发展，是由传统的“为民做主”的管理型政府向“公共服务”的服务型政府转型的有益尝试，在看到成绩的同时，也要及时地发现各种问题，不断地总结经验，真正把行政服务中心这一机构用好，为我国深化市场化进程和政治体制改革提供帮助，实现服务型政府的社会追求。