行政管理学科发展的必经之路

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在我国，行政管理学是一门新兴学科。在许多人心目中，行政管理学没有清晰的学科定位，没有明确的学术人群，也没有产生足够广泛的影响力。造成这种状况的原因是多方面的，但不容回避的一点是：作为一门应用学科，行政管理学没能回应和满足时代提出的需求，其存在的现实意义遭到质疑。实际上，一门学科的地位最终取决于其在多大程度上解决了所涉及的现实领域的问题。行政管理学亦是如此。要实现自身的发展，行政管理学科必须以问题研究作为其重要路径，强化问题研究意识，增强问题研究能力，进而提高其理论的解释力、包容力和影响力。

一、行政管理学科中问题研究的价值

所谓问题研究就是以“问题”为对象，基于问题解决的研究。英国科学哲学家波普尔认为，“科学以问题开始，以实践或者理论问题开始。”[1]问题的发现和提出，既表现了人类认识已经达到的高度，又成为人类实践和认识进一步发展的新起点。我国学者王晖指出“人们确定了认识目标以后，接踵而来需要考虑的就是为达到目标，思维应该如何起步。任何理性认识的形成，都是从问题开始，并逐步展开其理论的。对问题的抽象程度、抽象方式的不同,就会形成不同的理论”。[2]“对于人文社会科学研究而言，淡漠问题意识，脱离时代与社会现实，无异于切断他们发展的源头，只能是无源之水、无本之木，学术的生命力将随之枯竭。”[3]对于行政管理学科来说，凡是令人感到疑难困惑并且是有意义的行政管理问题，都是行政管理学科“问题研究”的对象。

1.问题研究：行政管理学科产生的本源。回顾西方行政学产生和发展的历史，我们看到：行政管理学科自产生开始就是以问题取向为特征的。正是由于政府规模的日益扩大，政府职能的日益复杂，美国学者威尔逊主张建立一门学问去研究探讨政府应当在多大范围内更有效地发挥其职能。威尔逊和古德诺通过对国家职能与政府职能的比较分析，明确了行政学的研究对象、研究方法，从而实现了行政学与政治学的分离。泰勒、法约尔等学者积极倡导运用科学管理理论推动政府行政与管理的科学化，主张将官僚组织和行政效率作为行政学研究的重点，并将“科学化”视为实现政府目标的根本手段。可见，行政管理学从产生之日起就是一种以问题为本的研究，其学科的重要使命和活动方式就在于对时代提出的行政问题进行解释和分析。行政管理学在我国的发展也体现出问题取向的特质。随着行政管理体制改革的深入，中国行政改革与发展实践中的问题越来越突出，需要及时捕捉行政改革过程中重大难点、热点问题并作出解答。正是在这种面对问题、解决问题的基础上，行政管理学作为一门相对独立的学科很快地在我国发展起来。

2.问题研究：行政管理学科发展的基础。“问题研究”是以实践中的问题为出发点的研究模式，其研究的目的在于增进、深化和拓展对行政实践问题的认识，并将其上升到理论的高度。这一过程和结果不仅有助于人们对该问题及该类问题的了解、评价和解决，还有助于为行政管理学理论体系的构建服务。问题研究贯穿于从发现问题到解决问题的整个过程中，当这个过程所达到的结果能够构成新的行政管理学知识增量，从而能够有效地纳入行政管理学科建构之中时，行政管理学科建设就能切实推进。问题研究也是理论和实际之间互动的起点。它以解决问题为目标，以实践问题为中心，强调现实性和体验性，从而使行政管理学者有机会了解行政管理工作的真实情境。行政管理学者通过考察现实问题和具体的工作情境，能够从实践中发现问题，并从实践中去探寻问题的来源，使实践和研究融为一个整体。

3.问题研究：行政管理学科发展的现实要求。随着我国行政改革的不断深入，迫切要求行政管理学界为行政改革与发展提供理论指导，为解决日益复杂的行政管理问题出谋划策。但是到目前为止，许多行政管理学者以通晓西方行政学理论为荣，却不去研究中国的现实问题，或者不顾中西现实环境的差异照搬西方行政管理的实践，缺乏原创性问题研究。行政管理学理论研究与行政改革实践之间存在的显著差距，是导致我国行政管理学“身份危机”的重要影响因素。正如北京大学赵宝煦先生所说：“政治学和行政管理学研究，要想得到社会认同，就必须能回答当前社会主义建设实践中提出的问题,提供解决当前中国现实政治问题的最佳方案。”[4]行政管理学研究必须面对行政改革、政府改革过程中的现实问题，把视野和触角伸向活生生的行政活动。行政体制改革中关于政府职能定位、行政方式改革、行政法制与伦理、行政人员素质提升等重要行政实践问题，都需要行政管理学提供有说服力、有操作性的指导。行政管理学能够在多大程度上得到发展和繁荣，取决于行政管理学的研究能够在多大程度上回应和满足中国行政改革和发展的现实需求。

二、当前我国行政管理学问题研究的状况

1.问题意识淡漠。我国的行政管理学创建时间较短，属于“后发型”学科。行政学最初是政治学的分支学科，后被划归管理学科，人们对行政管理学学科属性的表述尚未完全达成一致，在学科体系、发展取向以及方法论框架等方面仍未形成成熟模式。很显然，我国行政学学科的现实导致学科研究的原创性工作很艰难。因而，有些学者弃难就易，不是去研究问题，而是把自己关在象牙塔里，热衷于概念论证和逻辑推理，热衷于写不痛不痒的文章。从专业发展的角度检视与翻阅行政管理学科论文和著作。“我们发现许多研究并没有明确的研究问题，一些研究中虽有问题但价值性不足，大量研究中则充斥着看上去似乎是研究问题实际上又不是的伪问题，甚至在已立项的课题中也有不少是伪课题。”[5]行政管理学界有相当一部分人缺乏问题意识，不善于去发现有价值的真问题。“当我们将这些人的研究置于相关的学术传统之中，根据社会科学场域的学术标准对其进行评价时，或者试图在其基础上进行进一步的研究时，却只能发现……他们的研究在学术上并不具有什么意义，不仅没有在前人就此问题而形成的知识脉络上对既有的理论进行证明或证伪，也没有作出理论上的创新，成为其他社会科学研究者深入研究此一问题的知识基础。”[6]

2.就问题研究问题，脱离理论基础。从目前行政管理学科五花八门的学位论文题目可以看出，这是一个内容宽泛的领域，研究的问题涉及政治学、经济学、教育学、法学、社会学等等诸多学科。按此推论，我们应该满心欢喜地看到问题研究在行政管理学领域呈现的欣欣向荣之态，可当我们冷静下来仔细审视，却发现这并不是行政管理学科真正需要的问题研究。问题研究的过度泛化，使得行政管理学科的专业属性受到影响，学科发展难以从问题研究中受益，因而进展缓慢。如果一门学科不能体现与其他学科之间的差异，或者不能说明它与那些在社会现实研究方面内容最相近的学科之间的差异，那么这门学科存在的意义何在呢？学科研究的问题不等同于实际工作中遇到的问题，如果只停留于泛泛的现象描述，没有经过去伪存真、由表及里的思维过程，这样的问题就不是真正的研究性问题。我们看到，目前相当数量的研究只是就事论事，并不触及问题的深层，这对于行政管理学科的发展是没有什么积极意义的。还有一些问题研究没有体现专业研究和非专业研究的区别，缺乏专业研究要求的基本范式、论证逻辑、阐述方式等，从而失去了专业研究应有的理论深度。

3.思路狭窄，解决问题的能力不足。当前，我国的行政管理学在解决问题的能力上明显暴露出无力之态。“严格地说，在过去20多年中，中国公共行政学整体上并没有对我们这个处于巨大变革之中的社会所面临的重大问题做出建设性的贡献。”[5]在研究理念上，人们过于注重理论的演绎，经院式的学术习气束缚着学科解决问题的能力的提高。在研究的对象和内容上，行政管理学对其它学科的知识和研究成果吸取得不够，缺乏从多学科的角度透视中国行政管理问题的能力，从而使这门学科的问题研究显得干瘪空洞。行政管理学研究的内容越来越窄，难以全面、系统、深入地解析中国政府的行政行为，难以为行政改革与发展提供有价值的解决问题之道。在研究方法上行政管理学存在的问题更为突出。长期以来，我们重视质的分析，忽视量的研究；重视规范分析，忽视实证研究；习惯于静态描述，忽视动态分析。由于行政管理学科的问题综合性较强，要真正找到符合实际需求的解决方案，就需要多种研究方法的灵活运用。从当前的情况看，我国行政管理学研究的方法仍然比较单一，难以满足问题研究的需求。

三、加强行政管理学科问题研究的路径

1.明确学科使命，强化问题意识。首先，真正的行政管理学者必须具有学科使命感，深刻认识行政管理学科的社会使命，自觉地把行政管理学科的研究与我国行政改革与发展的现实需要结合起来，关注行政管理学科对现实的回应以及对行政领域的独特贡献。其次，真正的行政管理学者必须具有学科责任感，从现实问题出发并以现实问题为基准，通过自己的努力丰富和发展行政管理理论，积极致力于行政管理学科的建设，以强烈的价值关怀去参与行政管理学的发展进程。再次，真正的行政管理学者必须具备批判和反思的思维品质，拥有自我超越的能力，并将其转化为理性的行动，提高行政管理学的应用水平，拓展行政管理学的应用范围。最后，真正的行政管理学者也必然具有较强的问题意识以及发现、认识、分析问题的能力。

2.扎根行政实践，直面真问题。要提高行政管理学对中国行政改革与发展的贡献，行政管理学者首先要了解中国行政改革与发展的实践，正如赵宝煦先生所强调的，“要熟悉中国国情，再研究问题，才能弄清问题的症结所在。”[4]要做到了解现实状况，一定要敢于走出书斋，突破已有的框架和教条的束缚。其次要以积极的态度，密切关注行政实践中遇到的种种新问题、新情况。在新的、前沿的学科问题前，要保持清醒的头脑，以严谨的态度、理性的思维进行深入探索，提出富有创新性的见解。再次要重视西方现实与中国现实的差异。根据中国的行政环境框定现实的发展图景，针对中国的实际问题做出迅速的、有力的和具有可操作性的回应。最后，要勇于面对真问题，不盲目追热作秀。热点问题虽然为大家所关注，但实际上热点问题并不都是需要研究的真问题。“任何一个真问题必须满足两个条件：第一，逻辑上能自洽；第二，实践中能举证。”[7]

3.拓展研究思路，提高问题解决能力。要解决行政管理学科中的问题，首先要求行政管理学者必须借助已有的学科知识。一般而言，新时期出现的新问题是很难完全纳入原有的知识和理论体系中的，但这并不等于说原有的知识和理论体系对研究、解决这些问题不起任何作用。其次，行政管理学者必须打破狭隘的学科疆界，在问题研究上采取开放的思维方式与合作方式。紧紧把握“公共问题”取向，积极借鉴、引入经济学、管理学、政治学等多学科的理论和分析框架，走学科综合与交叉的路子。再次，行政管理学者要密切关注新技术、新知识对行政管理学发展所产生的影响，以及对行政观念、行政职能转变、治理方式等产生的影响，在此基础上及时预测并回应这种变化对行政管理学产生的新要求。最后，行政管理学者要坚持实事求是的立场和方法，纠正片面地看待问题的习惯，破除急功近利、追求轰动效应的心态，采用直面现实、有所作为的回答方式，致力于提出建设性的有关“怎么办”的可行、有效的方案。