用科学发展观革新行政体制

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党的十六届三中全会提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。’，这一科学的发展观，既是我国完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会的客观要求.也是我们创新行政体制的指南。第二次世界大战以后，随着国家干预和福利国家的兴起，政府的职能日益扩张，政府的规模不断扩充，政府的权力日益膨胀，政府管理主导了整个经济社会的发展。如今，尽管信息社会改变了工业社会官僚体制赖以存在的基础，但政府作为一种处理全)二川生利益矛盾，实现社会共同利益的工具性存在物这一本质特征并没有改变。尤其是在各发展中国家，政府仍对各项事业的发展路向、进程与质量有着强大的控制作用。不过，政府这种作用发挥得如何，与政府行政体制自身是否完善有着密切联系，如果行政体制科学合理、运转协调，就能起到积极的推动作用，反之则会起阻碍或负面作用。因此，在我国完善社会主义市场经济体制过程中，应依据科学的发展观，大胆创新行政体制。

一、创新是行政体制救以构筑的“基石”

行政体制是指国家行政机关职权的划分、机构的设置及运行等各种制度的总和。行政体制的性质及发展方向决定于一国的政治制度，这是根本性的前提。在这一前提之下，行政体制具体构筑的‘•基石’，则为政府职能。行政体制是否科学合理有赖于政府职能定位与优化状况，职能定位合理、配置妥当，能为合理构建行政体制奠定良基，反之则不然。从政府作用的领域看，政府职能分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能四大基本职能，这四大领域的职能内容，可根据不同时期社会、经济发展水平，进行程度不同的、方式有异的创新。目前，可采取以下举措积极推进。

(一)创新政府职能的界定方式政府基本职能除在总体方向、宏观控制上尤其是政治职能由国家依法规定外，各领域具体职能界定的方式方法可予以创新。现行各政府职能界定来自两个方面，或参照上级政府的做法定之;或根据政府各部门自身对环境的理解而定之。一言以蔽之，由管理者、服务提供者一一政府自己界定。这种界定办法，易受管理主体意志左右，因此，现实中人们对政府想管什么、管到什么程度，难以把握，政府机关往往从自身利益的需要考量，或从政府主观愿望出发，没有真正考虑到经济社会发展的客观要求，没有顾及到公众合理的需求。对此，必须予以创新。政府职能要体现社会公众的“公意”，其具体内容应交由公众、企业、社会中介组织等根据实际情况提出，或由政府委托某个公共组织提出交由社会广泛评议，政府组织研究分析后再予界定。这样界定的政府职能符合客观实际，能满足公民、社会的需要，避免政府单方面强制界定后产生的不必要的问题。

(二)收缩政府职能作用的范围政府作为超然于社会之上的一种权威性公共机构，其职能作用的范围是公共领域，而不应是私人领域。我国现有的政府职能范围较广，存在许多“越位，，、“错位’，现象，政府管了许多属私人领域的事务。其主要原因，一是受计划经济体制惯性的影响。二是不适当地扩大了私人领域中的“公共，，面。尽管私人领域在主要限度内或一定的层面内为“私’，，但这种“私”活动需在公共规则下进行，而这些公共规则除由非政府公共组织如行业协会等明定外，主要由政府从宏观上进行规范。政府在组织拟定公共规则时，通常事先也考虑了执行公共规则的需要，为确保规则落实到位，往往既规定了监管职责，也一并规定了具体的实施，使得监管演变成了直接的干预，许多私人领域的事务都被纳入到政府职能范围之内。结果使政府陷人不必要的私务之中，宏观调控乏力，市场活力受损，社会自身能量无法释放，整个经济社会发展受阻，因此，收缩政府职能作用的“触角”，不只是树立“有限政府’，理念问题，而必须采取措施付诸实施。一方面要根据实情，将政府现承办的一些具体事务推向市场，实行市场化，如市政基础设施建设与管理等事务可通过一定的形式实现市场化。一方面要依据条件，将政府现直接提供的公共服务转交社会，推行社会化，如把一些资质评定、产品鉴定工作交由行业协会等中介组织;把为居民办理某些证件等工作可转交给社区组织承办，等等。唯此，政府职能方能真正归位。

(三)适时调整政府职能结构经济、社会发展不同阶段，政府职能结构有别。建国初至十一届三中全会前，我国政府职能以政治职能为主，其他的则位居其次;十一届三中全会后，政府职能重点转向经济职能，发展经济成为政府工作重中之重。各级政府竭尽所能地吸引外资、扩大投资、拉动消费、推动出口，相互竞争，自觉或不自觉地将GDP增长作为增长和发展核心，极力加快经济增长，忽视r社会其他方面的均衡发展，特别是生态环境保护、公民的基本生活保障、文化教育、医疗卫生等方面积累了较多问题。因此，在我国进人全面建设小康社会过程中，要及时将政府职能结构进行根本性调整，要将以经济职能为主调整为经济职能与社会职能并重，强化公共管理与公共服务，按照十六届三中全会提出的“五个统筹’，要求，推进社会整体发展。除对政府职能基本结构调整外，对政府运行职能结构也应全面调整。现在，政府机关在管理活动中，重执行、轻决策，决策往往受部门利益左右，受追求执行效率的影响，决策缺乏科学合理性，造成多变和失误，决策、执行、监督三职能整体分割各政府部门，职权缺乏应有的制约，造成监督乏力，效能缺失等。因此，应按照党的十六大提出的决策、执行、监督相协调的原则，强化公共决策，改善宏观调控，加强依法行政，增强行政监督的效力。

二、创新是行政体翻组织“续体”

公众与行政体制最直接的接触是各类政府机构.它们的管理活动直接或间接地影响着公众的生产、生活。在日常生活中，公众要办一些事情往往首先想到是相应的政府机构。政府机构是政府职能的“载体，，，是推行各类管理与服务的主体。政府机构作为行政体制的组织载体，虽然总体七是依政府职能的需要而设，但是在政府职能已明确定位的前提下，政府机构如何具体设置则有相当的弹性空间。如相近的两项或两项以上职能既可由一个机构承担，也可设两个机构;既可在上一级政府设立机构，也可在上、下多级政府设置相应机构等等。表面来看，政府机构的设置似乎缺乏“规矩”，实则不然。政府机构设置与经济、社会发展密切相关，在工业社会，政府是按照德国社会学家马克斯•韦伯提出的“官僚组织模型’，设置的，官僚等级制是组织载体的主要形式。进入知识经济时代，官僚等级制则显现出许多与新形势不相适应的矛盾，如官僚组织非人情化与人性之间的矛盾、专业化分工与协调之间的矛盾、官僚体系的封闭性与民主社会的开放性之间的矛盾等等，因此“重塑政府’，，构建新的治理模式已成为西方发达国家公共行政变革的主流。处于经济、社会、行政全方位变革的时代，我国各级政府组织机构，应按照完善社会主义市场经济体制的总要求，积极借鉴西方发达国家公共行政改革经验，不断创新。

(一)应积极随职能转变整合政府机构在政府职能转向公共领域过程中，一些事务被推向市场，另一些事务被转交社会，相应的政府机构应予调整，或撤销改制，或弱化归并整合。对纳入公共领域范围内的社会公共事务，则应根据职能性质、职能运行要求合理设置机构，宜综合设置的，机构不应分设;确需分设的，还应综合考虑上下层级之间的合理分工等。在调整政府职能结构过程中，应弱化管制性部门，按精干原则重新整合;强化市场监管和公共服务部门;加强宏观决策研究部门。

(二)应大胆随组织结构形态的发展创新政府机构随着信息技术的广泛运用，政府机构的组织结构形态将逐步由官僚制的金字塔式的层级结构向扁平网络化发展。扁平型组织结构，既影响传统行政区划层级体制，尤其是城市的市辖区政府，在信息技术应用达到一定程度时，市辖区政府机关可予虚化，或撤销，重新归并整合为市政府的执行机构(新加坡、香港实行一级政府的模式体现了这个特点);还会影响传统政府机构设置模式，传统政府机构集政策制定与政策执行于一身，权力集中，而扁平型组织结构冲击了传统的权力结构，削弱了集中化程度，加强了分权趋向，20世纪80年代英国实行的执行局化改革体现了这一特征。因此，在以科学的发展观追求新的发展目标过程中，应视条件成熟情况逐步创新政府机构的结构形态。

(三)应积极稳妥地借鉴治理理论创新政府机构传统社会主要是“政府一企业’，二维度格局的社会，政府是公共事务治理的唯一主体，政府垄断了管理;当今，“政府一社会中介组织一企业’，三维度结构正逐渐取代二维度结构，在这个变化过程中，公共事务与私人事务相互渗透、公共事务日趋复杂化，政府“垄断’，公共事务日益困难。治理理论认为，应将公共事务的管理权限和责任，从政府垄断中解放出来，形成由政府与社会共同治理的局面，即由政府、非政府公共组织共同治理。非政府公共组织包括行业协会、社会福利组织、社区组织等，它们可作为准公共管理主体，依法从事一定的公共管理和服务活动。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国各类非政府组织将逐步发展与完善起来，并对公共管理产生积极影响作用。因此，要逐步培育非政府组织，目前应重点培育和发展各类行业协会、中介组织、社区组织，使其增强能力，有效地承接政府职能转变、政府机构撤并后转交的公共事务，并通过它们的作用，进一步推进政府机构的创新。

三.创新是行政体创运行“软件”

行政体制有效发挥其推进经济社会发展的积极作用，除按职能科学设置政府机构这一“硬件’，外，还应设计好其运行“软件’，一一机制。行政运行机制是政府机构为有效行使职能而制定的各类工作定则与制度。机制的合理设计，是政府机构协调、高效运转的前提与基础，机制设计不完善，即使职能定位合理、机构设置科学，整个行政体制的能量仍难以释放;机制设计相对完善，不仅能实现体制所追求的目标，而且能反过来推进体制的完善与创新，包括对职能定位的调校;对机构设置的调整等。诚然，创新行政运行机制对体制创新意义重大，然而，现实中，各级政府在开展行政体制改革过程中，总是把政府机构的调整作为改革重点，尽管近几年政府已经意识到职能转变的重要性，但仍然没有把行政运行机制创新提上议事日程，以致改革虽然声势浩大，投入了较大成本，却总是成效甚微，体制之“旧病’，常常复发，达不到应有的“境界”。机制创新，乃行政体制创新的突破口。可以讲，西方的“新公共管理，，运动，除政府职能市场化转变外，实质上是一场行政运行机制的变革。因此，在全面建设小康社会征程中，创新行政运行机制刻不容缓。

(一)应创新行政决策机制行政决策是行政机关对如何履行职能做出决定的活动。行政决策既要体现社会公共事务的客观要求一一科学性;又要体现公众的“民意”，做到公平、公正，即具有民主性。而要实现科学性和民主性，就必须有相应的机制作保障。现行的政府决策，大多由政府机关做出，并未真正广纳社会的意见，没有进行充分的论证;政府机关的决策，大多部门化，部门往往依自身工作便利或责任最小化原则决策，难以实现经济、社会发展利益最大化，与行政决策内含的特性相悖。为此，我们应按照党的十六大及十六届三中全会精神，坚持以人为本的原则，不断改革和完善决策机制。一要采取切实可行的措施，建立公众和社会各界意愿充分表达的机制，建立健全民意测验和社会舆论调查、收集系统，使民意能合理地作用于政府决策。二要建立各类专家咨询委员会，及时咨询和听取专家的意见，全面提高决策质量。三要建立健全决策评估系统与机制，考核和评估政府决策质量、水平和效益，适时修正和完善决策不当和偏差。四要建立决策责任追究机制，对不依民主科学决策程序而造成不必要的失误，视情况追究相关人员的责任。

(二)应创新行政协调机制行政协调是为保证各政府机构有序运转而开展的必要活动。行政协调之必需，乃因政府职能分工配置后，职能之间仍存在合理的交叉衔接问题，或相关部门需互动，或相关部门部分职能有因果关系，或此部门职能的履行需彼部门协助配合，或此部门的活动对彼部门有重大影响等。在这些合理的关系下，如不进行有效协调，则会使关系紊乱，或影响整个政府工作，或影响局部工作，结果既损害政府形象，又对社会、经济的发展造成不利后果。因此，必须有效协调。而要确保行政协调的效力，就必须建立健全以工作为中心的行政协调机制，按不同的工作关系特点，确立主动型协调工作制度，如凡有因果关系的，属原因方的应积极主动协调结果方，后者要自觉地接受协调，并按彼此协调意见行为。如此创新行政协调机制，能改变目前我国各级政府中习惯以领导人的身份、行政级别高低开展行政协调，以及不断设立临时协调机构协调的传统做法，做到既职责分明，又协调行动，相互主动沟通，并共享资源(可借电子政务建设予以支撑和加强)，努力形成一体化的、“无缝隙”的、高效协调运转的政府。

(三)应大胆引人项目制治理机制项目制在工程建设领域广泛应用，项目法人对项目的策划、筹资、建设、经营、偿债和资产的保值增值，实行全过程负责•法人既享受充分的权利，又承担相应的风险。政府在实施治理过程中，也应积极引入这种机制。如将公共物品的供给与公共服务的提供，按不同项目予以分解，采取竞争方式交给拥有丰富专业知识与技能的组织具体实施，政府只负责宏观规划、有效监管。这种项目制式的市场机制，能改变现行政府既“掌舵”，又“划桨”的治理模式，实现为公众、社会提供更多、更优的服务目的。此外，还应不断完善行政监督制约机制，规范政府的行政行为，推进依法行政，增进政府的绩效。建立健全政府行政成本控制机制、行政责任机制等。创新行政体制，任重道远，在建设小康社会的征途上，我们应全面树立科学的发展观，及时抓住时机，大胆探索，勇于实践。唯有如此，方有新的突破，并取得实效。