地区依法行政难题探讨

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引言法治是影响一个地区经济社会发展的最重要因素之一。法治不仅仅能促进经济的发展，还能保障人的自由和人格尊严，保障社会公平公正，增强人们的人身和财产安全感，提高创造财富的积极性。政府法治化水平的高低能够反映出一个地方政治经济文化社会各个方面的发展水平。实践表明，经济社会发展是法治发展的前提和基础，也是法治发展的根本保证；法治发展为经济社会发展提供精神动力、智力支持和必要条件。如果法治发展滞后，经济社会也难以实现持续快速发展。为了促进法治与经济社会统筹协调发展，实现社会全面进步，要把统筹法治与经济社会发展作为树立和落实科学发展观的重要内容。统筹法治与经济社会发展，必须进一步加强法制建设。民族地区多为欠发达地区，处于发展的艰难爬坡阶段，各项综合配套改革都需要法治保障。只有严格依法行政，努力建设法治政府、服务型政府，才能为经济社会发展提供便捷、高效、诚信的公共服务。而民族地区的经济社会发展阶段和特征又决定了进行法治建设，全面推进政府依法行政，首先要从制度建设入手。

一、民族地区经济社会发展的特征

民族地区是我国整个社会主义国家经济社会系统的重要组成部分。从经济基础的决定性上看，是我国社会主义市场经济的一个子系统，具有社会主义生产关系的一般特征。从国家结构上看，是我国社会主义单一制国家的民族自治地方，在中国共产党领导下，按照宪法建构的框架实行民族区域自治。从文化心理上看，各民族都认同中华民族的传统观念和伦理，认同社会主义核心价值理念。我国的民族区域自治地方在省一级包括内蒙、宁夏、新疆、广西、西藏五个，还有30个自治州、120个自治县（旗），民族自治地方之外，在少数民族集中的地方，还设有1093个民族乡（苏木）。［1］在这些地方除实行自治的民族外，还杂居着汉族等民族，大多地方汉族的人口数超过了少数民族的数量，如贵州的威宁彝族回族苗族自治县，汉族人口占到75.62%，少数民族人口只占24.38%。［2］民族地区的民族与人口结构的多样性和复杂性，决定了其区域经济社会的特殊性，他有不同于其他区域的显著特征。

（一）农业仍然是基础，技术进步极为缓慢甚至停滞。农民年复一年地耕种同样类型的耕地，播种同样类型的作物，使用同样的生产要素和技术，而且这些技术主要是根据传统由农民以口授和示范的方式传承，他们很少也不愿意接受新知识。例如威宁彝族回族苗族自治县，大多数农户种植的是玉米、荞麦和马铃薯，土地贫瘠，产量低，当地有“苞谷荞麦过日子，要吃白米坐月子”的民谣。而且农民从心理上排斥技术的传播，政府推广的新农业技术很难普及到农户。这注定了这些区域的整体贫困。不过这种传统农业虽然是一种贫穷经济，但也是一种有效率的经济。［3］这是因为这些地区农民生产经营的目的和结果主要是维持生存，只能满足农户家庭成员自身再生产的需求，不可能有更多的产品剩余，给市场的产品供给少，参与市场的机会少，缺乏与市场的互动。农民的生产对自然的依赖性很大，遇到好年景获得丰收，自然可以消费更多的农产品，但遇到歉收则不得不减少消费，甚至挨饿，遇到灾年，就只有靠政府救济过活。农民的消费结构以食品为主，而且常年没多大变化，恩格尔定律在这里失去意义。这种低下的生产率和收入水平，决定了不可能出现较大规模的市场，因此也不可能出现较大规模的专业化经营和劳动分工，只能在有限的市场条件下存在有限的专业化和分工。［4］

（二）自身缺乏经济发展的一些重要条件，存在严重的发展障碍。民族地区大多处在我国经济区域划分上的西部，经济发展要素残缺，社会经济结构和产业结构单一，其中占主导地位的是初级产业部门，主要是农业和矿业，与东部沿海地区之间的经济发展水平差距越来越大。而且与国内各经济中心在地理上相距遥远，周边相邻国家和地区经济也十分落后，接受发达地区先进技术、先进发展经验、先进发展理念的过程缓慢，具有边缘性和封闭性，外向性差。由于经济发展缓慢，当地居民就业机会少，收入增长缓慢，远远低于全国平均水平；科学教育文化落后，卫生医疗条件差，劳动者素质低；政府财政收入少，发挥市场干预职能弱化，社会管理水平不高；生态破坏严重，可持续发展能力差。这些势必会造成社会矛盾的加剧，并引发当地生产要素的大量外流，破坏当地经济社会发展的基础。更重要的是由于经济发展的严重滞后，会使民族地区的各种矛盾积聚，影响民族团结和国土安全。

（三）制度变迁缓慢，生产要素潜能受到抑制。一方面，由于历史原因，新中国成立初期，很多民族地区还处于落后的社会形态，有的甚至处于奴隶社会阶段，生产力水平非常低，虽然新中国成立后，特别是民族区域自治制度实行以来，有了较大的发展，但落后的生产力条件还不能满足制度创新的有效需求，有的民族区域甚至处于制度的低效均衡状态。另一方面，在从计划经济向市场经济变迁过程中，民族区域在时间上一直落后于其它地区。目前，部分民族区域经济发展的优惠政策只是让民族地区享受了过去没有的优惠政策，力度并不大。因此，民族区域的制度变迁只是尾随在其它地区之后，步伐缓慢、步履艰难，民族区域经济发展制度变迁的初级阶段属于国家供给强制性、渐进式变迁，权力中心凭借行政命令、法律规范与利益刺激，在一个金字塔型的行政系统内自上而下地规划，新的、有效的经济制度安排仍未形成，民族区域经济正式制度的变迁极为缓慢。

（四）文化教育水平落后，思想观念封闭保守。民族地区学龄儿童入学率远远低于全国水平，文盲、半文盲人口比例也相当高，高中和高等教育毛入学率、人均受教育年龄都普遍低于全国水平。人口素质过低，人口增长过快，思想观念落后保守，缺乏竞争意识和创新意识，自我满足感强，进取精神差。这与市场经济条件下敢于竞争、敢于创新的思想观念和奋发有为的精神状态形成明显反差。加上优秀人力资源外流，导致地区竞争能力严重滞后。

（五）利益分化日趋明显，地区和谐与制度协调的压力加剧。这些地区虽然是少数民族聚居，但除新疆和西藏外，汉族仍然是这些地区的主要人口。从经济空间布局上看，先进的生产力和生产要素主要分布在以汉族为主体的大中城市，这些城市与少数民族聚居的农村还没形成良好的发展互动，工业的优先发展，并没带来农村的共同繁荣。少数民族人口多集中在边缘山区，交通闭塞，自然条件差，历史经济文化积淀少，市场发育缓慢，开发难度大，加之文化教育水平落后，人口素质较低，这种自然和市场的限制使他们在就业、劳动力重组和市场竞争方面经常处于不利的地位。这势必形成区域内经济利益的分配不均，造成利益群体形态的多样性和发展的不均衡性，最终会导致不同利益群体之间的矛盾由非对抗性向对抗性转变。民族地区经济社会发展的这些困境和瓶颈特征决定了要有一个强有力的政府组织进行有效干预，制定和实施区域经济政策，培育和发展各种市场要素，维护正常的交易秩序，平衡各利益群体的关系，保护社会团体和个人的合法利益。政府的这一职能是天然的，恩格斯在其著名的《家庭、私有制和国家的起源》中对国家的功能做了精彩的表述：国家作为社会的公共权力，正是社会有了矛盾和冲突而需要协调的情况下才产生的；换句话说，国家和政府的一项基本职能，就在于协调社会成员之间的利益矛盾或利益冲突［5］。

因此，越是在贫困落后的地区越需要政府职能的增进和作用的进一步发挥，越是利益冲突凸显的地方越需要政府的规制、协调与平衡。民族地区的政府不仅是中央区域政策的执行者，更重要的是民族区域经济跨越发展的组织者，是民族地区和谐社会的构建者、各民族人民利益的保护者、民族地区公共产品的服务者。但一个什么样的政府去扮演这个角色，却是很值得研究的问题。在党的十七大报告中指出，要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改善领导方式和执政方式。落实到政府行政上就是科学行政、民主行政、依法行政，这是社会主义市场经济条件下政府职责和行政能力建设的核心。实际上，在实践中不管是科学的方法，还是民主的过程，都需要法制给予规范和保障，否则科学和民主就成为空话。所以依法行政应该是政府行政能力的关键。依法行政，就是行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅包括法律规范，还包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。现代依法行政不仅消极地防范权力的任意行使还要促进政府主动增进人民的福祉和提高人民的生活水平［6］。民族地区经济社会发展的迟滞更需要政府职能的增进。美国斯坦福大学教授青木昌彦(MasahikoAokt)提出了市场增进论，他把政府和市场看作资源配置的相互替代机制，政府的政策目标应定位于改善和促进民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。同时要根据经济发展的阶段来确定政府干预的范围和程度，“经济发展越是具有后进性，就需要更多、更强的政府替代”［7］。当然政府职能的增进必须依照法律规定进行，只有一个规范、透明、廉洁和高效,充分体现人民政府本质的依法行政的政府才能承担起这一职责。因此政府对市场的干预需要法治的有效规范，依法行政能力建设是统筹民族地区经济社会发展的关键。

二、民族地区政府行政的现状分析

（一）法治政府、责任政府、服务政府的理念难以倡树。有相当一部分行政机关人员特别是领导干部法制观念淡薄，依法行政说起来重要，做起来忘掉，“言者昭，而践者稀”。理论上讲得多，实践中做得少，而且工作措施过于笼统，缺乏具体办法，时效性差。有些行政领导对依法行政还缺乏深入完整的理解，在行政管理过程中，仍习惯运用计划经济的思维，靠行政命令发展经济、管理社会，有的甚至认为少数民族地区群众觉悟低，强有力的行政治理才能维护经济社会发展和安定。依法行政就是依法“治民”，而不能依法治“官”。他们还将依法行政同经济发展对立起来，认为依法行政束缚政府手脚，影响行政效率。对此群众颇有怨言，很多信访问题久拖不决，与此有很大关系。行政决策过程中缺失正当程序，依法、科学、民主决策的机制不完善。比如在征地过程中，缺少透明度，缺少与被征地农民的磋商、交涉机制，事先不履行告知和确认程序，不做深入细致的群众工作，更不考虑运用市场手段一并解决失地农民的民生问题，处理问题简单化，有的甚至征而不用，囤积土地搞商业开发，与民争利。

（二）政府失信于民，行政权力利益化倾向在民族地区表现得更为明显。公共利益行政化，行政利益部门化、部门利益个人化的情况普遍存在。在行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，抽象行政行为“跑马圈地”，以“法”争权。权力部门化、部门利益化、利益法制化，是当前一些地方和部门行政中的一个突出问题。这造成了行政决策执行力的弱化，政令不畅通，影响了行政效率，提高了行政成本。有些部门和地方，从局部利益出发，不顾大局，有令不行，有禁不止，自行其是，搞“上有政策，下有对策”，凡事以部门利益和团体利益为标准，一些部门毫无经济社会发展的大局，从自身利益出发，千方百计出台对自身有利的政策，而不顾经济社会的发展。收支两条线执行过程中存在“暗挂”的现象，行政许可、行政收费事项过多、过滥的状况还大量存在。有些部门对没有法律依据的行政许可和行政收费项目，该清理的不清理，而是变本加厉，以权敛财，搞部门创收。对于应该纳入集中受理范围的行政许可项目，两头受理，降低了办事效率，增加了群众负担。个别行政执法人员不履行法定职责，有法不依，违法不纠，违法行政损害公民利益的事情时有发生，有的甚至搞权钱交易，成为黑恶势力或破坏市场秩序的保护伞。笔者在一次工作调研中抽取了一些行政相对人进行座谈，他们中有的措辞激烈，甚至称“法是印在人民币上的，”“管理就是收费，执法就是罚款”，表现出对行政机关的严重不满，政府失信于民的情况比较严重。外来投资者感觉到区域法治环境差，政府可信赖度低，企业发展缺乏制度保障。当地居民感觉到政府经常失信，人身财产安全指数降低，时刻有被剥夺被侵占的忧虑，创业积极性降低，社会经济效率下降。

（三）政府行政管理越位、错位、缺位现象并存，权力或权利配置格局的严重失衡。第一，行政权力与社会权利关系失衡，行政干预市场和社会的边界不清，管了很多本来应由市场调节或者社会自律的事务；第二、不同层级、不同领域的行政职权关系失衡，下级越权行使应该由上级行使的权力，甲部门行使了本应该由乙部门行使的权力，还有很多上级部门行使了许多应该由下级部门行使的权力，导致重叠管理与管理漏洞并存，上级的揽权在民族地区政府行政中表现得更为突出，这主要体现在自治州政府和其所在地的市政府的权力分配上，比如城市的规划和管理权限，不是按法律规定，而是按利益切块；第三、行政权与司法权关系失衡，在实践中党委和政府的工作中心是司法机关行使权力的重要参照，司法对行政权力监督制约作用被弱化；第四、行政权与相对方权利关系失衡,行政机关重权力、轻权利,重效率、轻公正,重实体、轻程序,重管理、轻服务,重制约、轻激励,重过程、轻结果，导致行政主体滥用权力，行政权过强过大,相对方权利过弱过小；行政自由裁量权过于宽泛,极易滥用,公众参与不足,能动性得不到充分发挥；行政相对人的权利得不到有效保障。

（四）行政机关及其工作人员的权力寻租情况比较严重。特别是在土地使用权、探矿权、采矿权等资源出让领域更为明显，行政机关工作人员利用行政权力之便寻找人，以显规则掩盖潜规则，用合法形式掩盖非法目的，与其私分公共利益。笔者在一次关于土地产权调查中了解到，有一个县的国土部门为了创收，在一个时期曾允许工作人员随身携带土地使用权证书，对违法用地者罚款后，直接发证。造成了大量土地使用权的交叉、重叠、重复或覆盖，不仅践踏法律，更重要的是破坏了市场交易秩序，以后政府在纠正过程中付出了沉重的政治代价和经济社会成本。笔者问有关人员这样做的依据，回答很简单：“没钱，搞创收，有任务，没办法”。经济贫困，市场发育缓慢，政府税收资源有限，财政运转困难，人员工资低，似乎成了寻租者在资源配置中靠行政权力攫取利益的合理解释。

（五）科学决策、民主决策能力较低，决策不公开，公众参与程度低，权力在私下运行，容易产生行政领导搭便车的问题。行政决策权应该是依法合理科学界定的，内部集体决策和外部公众参与、专家论证的互动是减少决策失误的重要保障。有很多大项目实施几年时间，遗留问题一直得不到解决，原因大多是当时决策失当，纠正的成本太高，同时还有后继者听之任之，既得利益集团的联盟等问题。“建立健全科学民主决策机制”是《全面推进依法行政纲要》设定的的重要目标之一。这一目标既是依法行政的重要内容，又要靠依法行政的制度进行约束，这是一个合理、合法的逻辑。依法、民主、科学行政的结合,需要考虑其不同的合法化逻辑和机制,将其分别用于行政活动需要面对的不同问题。依法行政主要解决行政的形式合法性问题,在法治背景中,这是一个不可突破的底线。在此底线要求得以满足之后,还需检测行政的目的和价值选择是否妥当和必要，而这正是民主行政逻辑的适用领域。价值选择和目标一旦确定,在有效实现目标的方案和手段选择上,技术理性就具有了优势,理性的合法化在这一环节上也便有了用武之地。因此三者的结合,表现为在行政活动过程不同环节上回应不同问题的有机联系。［8］

这些问题的存在根源上还要依靠经济学的解释。由于地理条件和历史因素，民族地区对外交流和对外开放程度低，市场经济发育不完全，因而其内在的利益机制和运行机制直接产生于计划经济的母体，现在已有的经济市场化成份是在摸索性很强的改革中逐步生长的，因而体现市场经济模式的利益机制和运行机制成长缓慢。因此市场经济的利益与运行机制被置于了传统的计划经济模式的结构之中，就必然使其既受到传统利益机制和运行机制的支配、控制，又要发挥对市场经济的调控作用，从总体上决定了体现民族地区市场经济的利益机制和运行机制作用过程的扭曲和不健康。与此同时，以计划体制为经济基础形成的庞大社会体制和生活方式并没有随着计划经济的缩小立即改变和缩小，而是以其固有的结构和惯性在运行和发展，所以它在总体上力量仍然十分强大。在这种两种经济形态交织的社会背景下，民族地区市场经济的发展过程不仅其内在的经济关系扭曲，而且要受到外在强大力量的左右、支配、控制甚至一定时期的决定，这就直接、间接造成了民族地区市场经济发展的畸形和混乱。

这集中说明了民族地区市场经济力量的弱小、分散、脆弱、盲目。它反映在经济运行中，就是市场经济活动中追求公平交易的市场力量，既不居于主导地位，又体现了内在的软弱，市场经济的公平交易因此而缺乏强大自主的经济支撑力量。由于这一经济原因，民族地区的市场经济也就缺乏追求外力保护其公平交易和健康运行的强大经济力量和条件，相应缺乏约束外力公正履行职责的强大的市场力量。各市场主体在资源交易中客观形成的经济制约关系，并不能表现出对公平交易稳定的必然追求，致使各经济主体追求公平交易的内在动力和外在压力严重弱化。同时由于支配民族地区市场经济运行的内在利益机制和关系机制的扭曲和不健康，执行公共职务的行政权力的操作者，也缺乏追求公平交易的强大市场力量的支持和约束。

市场经济是法治经济，法治建设是经济社会发展的内在要求。从立法的角度看，立法的完善直接影响着经济社会秩序的全面调整与规范；从执法和法律监督的角度看，法律最终的贯彻与落实同执法与法律监督密不可分。法治环境的好坏对经济社会管理与运行、资金的引进与配置、市场主体的市场行为、经济利益的分配和保护，具有决定性作用。市场经济的本质是法治经济，用法律对市场经济参加者合法权益进行及时保护，使合法权益不受侵害，对侵害公民、法人、集体、国家利益的违法犯罪行为进行及时有力的制裁，就能够保障市场经济的有序、顺利发展。市场经济秩序中的生产、流通、分配、消费的各个领域和环节实质上就是法律秩序。经济社会不仅在理念上呼唤法治，而且在制度实践上更需要法治的保障，这是经济社会发展的必由之路。从历史上看，市场的存在以承认和保护私有财产及其支配权为前提，社会主义市场经济社会必须在特定的政治和法律制度的基础上方能够顺利运行，在这种意义上甚至可以说，最低限度的法治是社会主义市场经济社会内部规定性的一部分。不过，法治的问题，法治与经济社会发展的问题，其实都比这里所讲的更为复杂。经济社会的发展必须以良好的法治环境为前提和保障。只有加强法治建设，逐步实现政治生活、经济生活、社会生活的法治化，创造一个良好的法治环境，才能营造民主团结的政治环境，公平竞争的经济环境，安全稳定的治安环境和协调平衡的经济环境，为经济社会有序发展提供坚实的保障。而这其中，最关键的还是行政权力运行的法制化，也就是依法行政。

三、制度是民族地区全面推进依法行政的基础

制度，我国《辞海》的解释是：1、要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程；2、在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。在西方英语国家对于制度用Institution、Sys-tem、Regime三个词，都有汉语中“制度”的含义，但侧重点不同。Institution侧重于指“规则”、“条文”和“组织”，System侧重于指“系统”、“体系”，Regime则侧重于制度的社会性色彩和强制性色彩，更多时候指宏观性的制度形态。我国古代多在“礼”、“法”意义上使用制度这个词。马克思在《德意志意识形态》有一个很简明的定义，“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”。［9］西方制度经济学创始人科斯把它解释为一种“约束规则”，“制度乃是一个社会中的游戏规则，更严格地说，制度是人为制定的限制，用以约束人类的互动行为。”也就是说，制度是一系列被制定出来规则、守法秩序和行为的伦理道德规范，它旨在约束主体福利和效用最大化的个人行为，它提供了人类相互影响的框架，建立了一种经济秩序的合作与竞争关系。故制度是游戏规则，是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架。［10］当用经济学理论分析制度时，制度便是一种稀缺资源。对于政府机构来讲，制度是一种公共产品，他的生产需要耗费社会资源，因此制度作为资源也存在配置即经济效率问题。低效率的资源配置会产生较高的社会成本，因此制度和规则致力于提高制率，否则就会被更有效的制度取代。如果把政府行政机关及其工作人员视为“理性经济人”，那么他们的目标就是争取最大效用，如果一项制度能带来更大收益，制度创新就存在动力；如果现实中他们没有共同的利益目标，而是各自为政，那么每一项改革就会破坏他们的利益点和制度创新动力。“现实存在的各种调节交易活动的安排都是有成本的，他们之间的区别仅仅在于存在相对成本差异。”［11］从这个视角分析依法行政的成本与收益，显然仍在于突出政府行政在增进市场机制作用中的地位。一项制度的制定很难面面俱到，但收益大于成本却是政策制定者不得不考虑的问题。

就依法行政来说，中央政府的目标是通过制度的自我约束，作内省式的改革，希望十年左右的时间，从中央到地方基本实现法治政府理想，以与社会主义市场经济的经济基础相适应。1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》（以下简称《决定》）以后，又于2004年了《全面推进依法行政纲要》（以下简称《纲要》）、2008年出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《县市决定》）两个重要文献，都进行了制度建构的精心设计。《决定》进行了制度建设的宏观架构，《纲要》和《县市决定》则进行了具体制度安排。其中，直接以“建立（或“健全”）“制度”（或“机制”）表述的，《纲要》中有34项，《县市决定》中有31项，当然还有很多没有这样表述，但很多义务性规则表述，自然也属于制度的范畴。加强制度建设，“这是推进依法行政，建设法治政府的基础”［12］。在民族地区整个经济社会发展的历史进程中，人们往往更多的关注自然、地理等物质因素，而经常忽视文化传统和制度意识的积淀。而在历史的过程中制度是社会关系的基本规范，“就是这样一些规范意味的———实体的或非实体的———历史性存在物，它作为人与人、人与社会相互之间的中介，调整着相互之间的关系，以一种强制性的方式影响着人与社会的发展。”［13］制度分为正式制和非正式制度，诺思认为，正式制度是人们自觉发现加以规范化并带有强制性的一系列规则，非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等，它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、阐释和修正，它是得到社会认可的行为规范和内心确认行为准则。［14］正式制度是外在的制度，主要是政治权力机构设计出来并靠国家强制力推行的，其变化是革命性的。非正式制度是内在的制度，是人们在社会生活中约定俗成的内心行为准则，被内化于个人和组织的行动之中，其变化是渐进性的。民族地区因为地缘因素和政治的需要，历代统治者都施之以特殊的治理方式，比如历代王朝对西南少数民族地区实行土司制度，保留了当地的治理传统，即便是清朝初期的改土归流，也没有完全从事实上改变这里的制度结构。也正因如此，中央的正式制度很少直接到达这些区域，这些地方主要靠民族的传统习惯和规则进行治理。也就是说在历史上这些地区正式制度供给不足，内生的非正式规则难以培育人们的规则意识。而正式制度的变化往往是社会变革的有决定意义的力量。这就意味着民族地区的发展，比东部发达地区更需要有效制度的保证。制度变革是社会变革的先导，同样也是当下民族地区政府全面推进依法行政的基础。

四、民族地区全面推进依法行政的制度架构

民族自治地方政府除了可以享有宪法和法律赋予一般地方政府的行政权力外，还与民族自治地方的人民代表大会共同作为自治机关行使自治权。这使得民族自治地方政府的行政权力不仅不同于一般的地方政府，而且不同于“较大的市”政府、经济特区政府、特别行政区政府这些原本也特殊的地方政府的行政权力配置。《宪法》第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。《民族区域自治法》第十九条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。《立法法》第六十六条规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律行政法规专门就民族自治地方所作的规定作变通规定。”这是民族地区进行制度建构的宪法依据。民族自治地方政府应该遵循这一宪法精神，结合区域特点，积极构建促进民族区域经济发展的制度框架。但在实践中民族自治地方政府作为一个相对“理性的经济人”，偏好于中央政府的照顾，不想在市场经济体制变迁中失去已有的照顾，仍习惯于旧体制下的计划、行政方式，没能较好地实现职能转变，因此，在制度变迁中一直处于被动地位，进入了路径依赖的状态，没能很好地发挥已有的民族区域自治权（包括自身能力建设），其所制定的大多是关于婚姻、宗教、习俗等方面的条例，关于经济发展、行政管理的极少。要进入需求诱致性制度变迁，还需要民族自治地方政府成为联结制度供给与微观主体制度创新需求的纽带。

（一）构建以自治条例或单行条例为基础、以市场经济为价值取向的依法行政制度框架。关于制度建设的要求中央政府文献中已有明确要求，民族自治地方政府应主动结合本地实际将其具体化，并提请自治地方人大或其常委会审议通过，以自治立法的形式固定下来，以增强其权威性和自治性。对政府来说执行自治条例或单行条例，是遵守外部性正式规则，但对民族自治地方来说，又是内省式的自我约束。制度的传达，由被动转化为主动时，才会出现跨越式变革。这个制度框架首先要适应市场经济的需要，科学界定政府与社会、政府与市场、政府与中介组织的关系，着力于培育各种市场要素，既要遵循市场经济的一般规则，又要增进政府的职能，维护市场秩序，保证各市场主体自由进出市场，根据资源提供的价格，进行自由交换，经过自由竞争、自由选择、自由组合、优胜劣汰达到资源优化配置，从而调动各种市场主体的积极性和创造性，使各种创造财富的因素充分发挥作用。在初步成长的市场经济体系中如何把社区、市场和政府连为一体，可能是民族地区最重要的议事日程。

（二）关注依法行政成本问题，平衡制度成本与社会成本之间的关系，以期成本最低，效率最高。行政成本是政府行政的必然结果。制度的内容和约束力的不同，行政行为的结果也有所不同。行政机关工作人员之所以经常不依法行政，就是因为制度约束和制裁成本太低廉，而对浪费的社会成本无须负责。致使大量的公共资源流入了个人领域，这种行政权力的便车多了，行政资源被大量寻租或浪费，政府的行政管理成本大大提高。比如，前任市长违法批地，楼已建好了，后来群众上访要求纠正，继任者明白其中奥妙，只好花钱买平安，满足上访者的经济要求。事态平息了，但政府付出了巨大经济成本和制度成本。行政机关人员寻租、搭便车的行为也因此愈演愈烈，最后破坏的是市场交易秩序。这时候会出现另一种“政府失灵”，即使已建立起来的市场机制也会轰然倒塌。因此依法行政需要具体、操作性强的现实有效的制度。制度的设计应充分体现监督原则、责任原则，不依法行政的要承担行政后果，让一切权力在阳光下运行，让一切寻租行为都付出代价，使其不敢不依法律行事。

（三）在与中央利益分配政策的博弈中，力争获得政府行政所需经济资源的制度性保证。社会的整体贫困容易造成公共权力持有者在执行中央扶贫政策时搭便车，刺激权力寻租者的冒险行为。这些冒险行为往往是违法行政的诱因。要解决依法行政的问题还要从经济根源上寻找出路。民族地区多出处于山区和江河的上游，是资源的输出区，也是下游的生态屏障，但在区域分工的利益分配中处于劣势。资源性产品受国家控制，加工制造业价格已经放开，改革的不同步造成民族地区产品在于先进地区交换时受到双重损失，民族地区的能源、原材料、矿产品在原产地缴税后转移到东部，先进地区的加工制造产品流通到民族地区又带回部分价值，因为加工制造业的流转税是可以转嫁的。依法行政所需要的成本只有在与国家政策的博弈中，争取到制度性的输入才会有保证。因为谁都知道，一个穷困的政府很难不在政策的执行中去搭便车，饿着肚子去谈依法行政确实是件很难的事情。这就需要国家给民族地区特殊的税收政策和产业政策，把这一些地区作为生态保障区建设，增强其自身发展能力，改变其路径依赖的思维倾向。经济市场的约束可能比上级的行政命令更有效。

（四）明确事权，省、市州地和县市区三级行政权力公共资源分配制度化。权责明确、运转高效、监督有力行政权力层级体系是有效制度建立的前提。上级控制公共资源，下级具体执行，容易造成上级权力寻租的便利和上下级之间的合谋寻租，这是政府行政的大敌。在民族地区，中央分配给地方的政策资源往往很难直接下达到基层，于是各级之间积极进行公共资源再分配的竞争，形成了“县跑地州市，地州市跑省，省跑中央”的公共资源分配博弈。“跑”来的资源在分配上，必然会鼓励各层级的行政机关结成分配公共资源剩余的利益共同体，依法行政也就成了装潢，而毫无实际意义。因此要在制度上加以厘清和界定，合理划分事权，除了关系本行政区域全局的事项外，上级主要通过指导、监督、问责，疏通政府与民众互动渠道，加强对下级行政的制约，去当“裁判员”，而不是去当“运动员”。这样一种行政权力分配系统，才可能使利益共同体断裂，减少行政寻租机会，有效保证行政的合法性。

（五）建立精细有效的行政机关内部规则，加强对行政权力的监督和制约。用精细的制度覆盖行政决策、行政执行和行政监督的全过程，增加制度的执行力和监督制约力度。使任何一项行政决定都公开透明，符合正当程序的基本原则，处处有监督，时时有制约，让权力始终晒在阳光之中。这种“晒阳光”的机制要有两个方面促其实现，一方面来自上级机关的强制，另一方面来自基层群众的互动。这就要求各级行政机关依法行政的同步，金字塔式的命令更便于直接到达基层，增强行政权力执行者依法行政的自觉性，唤起基层群众的主体意识。基层群众的权利得到尊重，利益得到维护，他们在与公共权力的博弈过程中得到实惠，就会激发参与公共事务的积极性，民主的力量就迸发出来了。

结束语

一个社会经济效率的低下，必将导致整体的穷困，要提高经济效率，必须首先改善经济环境，这不仅包括资源的合理配置、生产要素的最优组合，更重要的是政府创造的依法行政环境。民族地区的发展远远落后于东部地区，不得不同时面对经济发达地区几十年里所遇到的问题，不得不以极大的智慧处理好法治与发展、公平与效率、转型与稳定等一系列价值目标之间的冲突问题，法律与社会协调发展的任务非常艰巨。因为市场经济首先是法治经济，这里的山再高，路再远，也阻挡不住世界经济全球化的浪潮，民族地区要融入这个潮流，就必须首先从建设法治政府、服务型政府开始，努力维护平等、公正、诚实、信用、安全的市场交易秩序。只有这样才能创造出政策“高地”和环境“洼地”效应，使“能者辐辏”，吸引各种要素向这里聚集。只有这样民族地区的经济发展和市场建设才有生命力，才能脱贫，才会发展。法律是我国社会主义市场经济国家调整各种社会关系的重要手段，行政机关是国家法律的主要执行者，行政机关依法行政事关改革开放大局，必须全面推进。要全面推进依法行政，建设法治政府，首先要从制度建设入手。有效的制度不但能够理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会之间的关系，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，还能提供社会发展所必须的公共产品和服务，维护经济和社会的安定与秩序。这些已为越来越多的人所认识，但民族地区历史和习惯长期积淀形成的权力、人情、等级等伦理环境，淡化了人们的制度意识，缺乏对法律和制度的畏惧，依法行政的任务还很艰巨，民族地区转向法治经济还有很长的路要走。