行政发展价值抉择的目的

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价值选择是“价值的实际创造或获得过程,是在实践中实现的创价活动”,[1]它既体现着主体在客观事物面前的目的性与能动性,亦体现着主体在客观规律面前的受动性与顺应性。行政发展作为主体的一种目的性活动,在一定程度上正是行政主体的一个价值选择过程。一如威尔逊所言,“行政的任务是由政治加以确定的”,[2]因此,行政发展取决于政治发展、行政发展中的价值选择取决于宏观政治层面的价值选择。由此,表征着一种新的政治价值选择的科学发展观必将引发行政发展中价值选择的一场深刻变革。探讨科学发展观所内蕴的价值取向与行政发展价值选择的目标,也由此而具有了重要的理论与现实意义。

一、科学发展观所蕴含的基本价值取向

价值取向是“价值主体在进行价值活动时指向价值目标的活动过程,反映出主体价值观念变化的总体趋向和发展方向”,[3]它指引和规范着人们的价值选择。行政是政治的一个有机组成部分,行政取决于政治,因此,科学发展观作为一种政治诉求必然要对行政发展主体的价值选择提供方向上的引导,必然要对行政发展价值选择的方向进行前在的规约。由此,对中国行政发展的价值选择的走向与要求的把握,首先就应是对科学发展观所蕴含的价值取向的把握。科学发展观所蕴含的基本价值取向主要包括如下四个方面。

1.以人为本

科学发展观所蕴含的价值的核心与关键就是以人为本。而在“以人为本”这个概念中,对“人”的理解与把握又是其逻辑起点。“人”的内涵既可以是个体意义上的,也可以是类意义上的,在西方政治哲学史上,有学者把人当作“原子式的个人”来理解,也有学者把人当作社会性的、历史性的人来理解,这种对人的本质的不同认定与把握在一定程度上导致了西方学界长期以来的“自由主义”学术范式与“社群主义”学术范式之争。社会主义条件下的“人”不单是个体意义上的,也不单是“类”意义上的。所有人都是个体身份与类身份的集合,社会主义社会是承认人的这种双重性的社会。因此,我们所讲的社会主义条件下的以人为本,从根本原则上看,是包括工人、农民、知识分子等在内的最广泛意义上的以“人”为本,它超越了不同年龄、不同职业、不同身份、不同民族、不同学历背景等等的界限,具有强大的包容性;从具体形态的社会状态上看,社会主义社会的以人为本是兼顾个人利益与集体利益的以人为本,是重视满足个体利益与反对为个人利益而牺牲集体利益两方面相统一的以人为本,是既有当前的社会公平、也有“代际正义”、兼顾了眼前与长远、兼顾了局部与整体的以人为本。从实质与核心上讲,以人为本涉及的也就是一种社会利益的合理分配、一种对社会利益的有效协调与规划。在现实的社会生活中,个人利益与集体利益、局部利益与整体利益总是以矛盾的形式而存在的,合理分配与协调这些利益、化解利益之争,充分考虑不同利益主体的利益、做到利益的综合权衡,既是以人为本的社会的重要特征,也是以人为本原则实现的最基本的要求。在这些利益矛盾的协调与化解上,政府是责无旁贷的。“社会目前出现的许多不和谐现象与公共治理的不和谐有直接的关系,在某种意义上甚至可以说主要是由于公共治理的不和谐引起的”。[4]治理的不和谐具体到现实之中主要包括公共治理中的一些非规范性因素仍然存在(如腐败、寻租等)、一些政府部门在社会矛盾化解能力上的积弱状态未得到完全的改变、一些政府部门对社会问题的关注度与敏感度仍显不够、对一些社会问题的处理仍欠积极等等。由此可见,要实现科学发展观对社会的有效指导,首先必须实现科学发展观对政府行政行为的有效指导,这是科学发展观充分发挥指导社会前进方向的功能得以实现的前提。作为一种权威性力量,行政行为往往能够对社会产生广泛而深远的影响,良好的行政往往能够成为化解社会矛盾的有效力量。看一种行政是否是良好的行政,就是要看这种行政是否具有良好的社会调控能力。这种调控能力不是指的政府统治或控制社会的能力,它更主要的是指的是行政机关满足社会对公共服务的需求的能力,是一种协调各方利益、满足多方需求、实现廉洁治理的能力。因此,用邓小平同志的话来概括,我们就可以把以人为本的诉求对于行政发展的基本要求归结为:行政机关要以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为行政工作的指针,要真正将行政发展与人的需求的满足、人的发展的促进统一起来,使行政发展真正成为社会价值实现、人的价值实现的有效推动力量。

2.全面性

科学发展观的“全面、协调、可持续发展”中的“全面”作为一种价值取向对当今时代的发展方向提出了一种新的要求,它要求我们在发展过程中克服只顾经济发展不顾社会发展、只顾物质文明不顾精神文明、只顾眼前不顾长远的片面发展观,真正实现物质文明、精神文明、政治文明的协调、全面发展。马克思曾把人的发展归结为三个阶段,一是以人对人的依赖为基础的阶段;二是“以物的依赖性为基础的人的独立性”阶段;三是人的全面自由发展的阶段。由前资本主义过渡到资本主义是一种从“人对人的依赖”向“人对物的依赖”的转变,但这种人对物的依赖的存在决定了资本主义社会里的人仍不是全面自由发展了的人。社会主义社会要克服资本主义的片面性,[5]要朝着人的自由全面发展的理想状态迈进,一个重要的任务就是要克服物对人的统治。克服物对人的统治是以生产力的高度发达为前提的,但是在物质文明发展的同时,精神文明与政治文明发展应具有与物质文明发展的协调性。事实上,高度发达的精神文明和政治文明正是社会主义区别于资本主义的一个重要标志,也是社会主义社会克服物对人的统治的一种有效手段。因此,社会主体要克服一种形而上学的、片面的思维方式,在辩证中把握自身的行为方向与行为方式。就行政发展而言,“全面发展”对其提出了两条基本要求:首先,行政的职能绝不能局限于建设高度的社会主义物质文明,同时还要努力加强社会主义精神文明建设和政治文明建设,从而促进社会主义经济、政治、文化的全面发展。因为,物质文明、政治文明、精神文明的协调发展是物质文明的建设的有效保证,是人们生活品质提升的有效保证,是提高社会对政府的满意度的有效保证,是提升人们的幸福指数的有效保证。其次,行政系统应积极完善和更新自身,扩大行政决策中的民众参与。行政系统的完善本身就是政治文明建设的一部分,它是政治文明高度发达的一个重要表征,因为行政决策的民主化正是政治民主的一个重要组成部分和重要标志。

3.协调性

科学发展观要求社会做到协调发展。所谓协调发展,概而言之就是要做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,推进生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的协调。协调发展所要构建的是一种和谐之美,在一种综观全局的视角之下,要力求实现以下四种理想的社会状态:力求实现社会资源分配的相对公平而非畸形不均;力求实现人与自然的和谐相处而非敌对矛盾;力求实现个人与个人、群体与群体之间的友爱互助而非相互排斥;力求实现经济与政治之间的协调共进而非分道扬镳。科学发展观的协调性对行政发展所提出的要求是十分明确的,具体表现在以下两个方面。一是要着力促进经济的均衡协调发展。正如诺斯所言,行政在促进一国经济发展过程中的作用是不可忽视的,但是行政作为一种“对社会价值的权威性分配”[6]问也可能成为人为经济衰退的根源。政府走出“诺斯悖论”可以采取多种手段,但注重区域间的平衡发展、注重产业间的平衡发展、注重城乡间的协调发展是最基本的途径。因为实现了地区、行业、城乡间协调发展,是减少经济发展过程中的“社会不经济”(主要从因社会矛盾而造成的社会福利损失这一角度而言)现象的最有效途径,整个社会的发展才能更快更好,社会共同富裕目标也才能更快地实现。二是要增强政府在化解人与人、人与自然之间矛盾上的能力。政府在化解人与人、人与自然之间矛盾的过程中可采用的方式也可以是多样的,但最主要的还在于两个方面:首先是扩大社会参与,只有这样才能使民众的心声能通过正常的途径有效地表达,从而实现通过对话解决分歧;其次是利用政府所掌握的审批权,对破坏人与自然之间和谐关系的行为进行必要的控制,从而促进人与自然的和谐相处。

4.可持续性

科学发展观中的可持续性价值取向指的是在经济发展过程中,不但要重视经济发展速度,同时还要注重自然资源与生态环境的保护,在保证当代人生存和发展的同时不损害下一代人的利益,实现眼前利益与长远利益、当前正义与代际正义的协调与平衡。可持续性价值取向对于行政发展提出的要求主要表现在以下两个方面。首先,行政要力求克服市场的短期性,要以长远的眼光审视社会利益,从而实现社会发展的持续性。这不仅要求行政中的绩效评估要克服仅仅以眼前的经济增长速度为惟一指标的倾向,加入关于可持续发展的量化指标,促使行政主体形成正确的政绩观与社会发展观;同时还要防止政府被市场的同化,把准政府行政的公共性与长远性,作能有效克服市场失灵的强势政府。其次,行政不但要把促进经济的发展的速度,同时还要考虑经济发展的投入产出比,考虑经济增长的代价,以促进社会发展由高代价发展走向“低代价”发展的良性轨道。[7]

二、科学发展观指引下的行政发展价值选择的目标形态

科学发展观指引下行政发展价值选择的目标取决于科学发展观的价值取向,它是科学发展观所蕴含的价值取向在行政价值中的一种映射。具体说来,科学发展观指引下的政府行政发展价值选择的目标形态至少包括以下四个方面,即:和谐的行政、艺术的行政、具有公共精神的行政、法治的行政。

1.和谐的行政

和谐体现的首先是一种关系,这种关系标示着的是一种融洽的、将矛盾限制在一定的程度之内的状态,它表征着人际之间及人与自然之间在总体上实现了良好的共存共生。行政领域的关系可概括为三种:一是行政组织内部的关系;二是行政组织与社会之间的关系;三是行政中所涉及的人与自然之间的关系。和谐的行政亦应是此三种关系的和谐:首先是行政组织内部关系的和谐,这种和谐既包括行政组织各部门之间的职能分工与紧密协作,也包括中央与地方、上级与下级之间的融洽共处。其次是行政组织与社会之间关系的和谐,这种和谐表征着以下三种状态:民众能广泛参与到政府决策之中,能够与政府进行沟通与对话,行政组织能实现对公共服务的有效供给、能满足社会的公共服务需求,政府能采取措施“维护公共利益,保证社会公正,推动社会健康协调发展,实现社会的整体和谐”;[8]再次,行政组织应能够促进人类与自然之间关系的和谐,这即是指行政组织能正确有效引导社会行为,制止浪费自然资源、破坏生态环境的行为,推广保护环境、促进可持续发展的行为。

2.具有公共精神的行政

公共精神是科学发展观中的“以人为本”诉求对行政主体及行政发展所提出的一个基本要求。具有公共精神的行政意味着行政主体自觉到其存在的意义与价值是实现公共利益,行政主体以公共福祉的谋求为其自我实现的途径。具有公共精神的政府应具备三个基本特征:首先,它在强调行政主体的责任意识的同时强调行政相对人的权利。在一个具有公共精神的政府中,行政主体自觉到了行政领域作为一个“权力”的领域必须做到“拒绝权利”,[9]以达致“权力”与“权利”的平衡协调。在“权力”与“权利”获得平衡的前提之下,行政主体更能主动承担起公共责任,从而保障社会权利的实现;其次,它强调行政的民主参与。具有公共精神的政府不再是掌权人的政府,而是民有民享的政府,它是公民自由表达意志和诉求的场所;再次,它强调的是服务而不是控制,它具有较强的服务能力,能够最大限度地满足社会对公共服务的需求;最后,它是公平的行政,在身份上,公民不被分为各种等级,在利益的获取上,通过程序上与实质上的正义的保障,公民能够获得较公平的利益分配。

3.艺术的行政

如美国学者弗莱德克森所言,“公共行政被认为即是一门科学,也是一门艺术”。[10]行政是一门处理各种关系,化解各种矛盾和问题的艺术,它既要追求与实现形式之美,也要追求与实现实质之美,达到形式美与实质美的统一。行政的形式之美蕴含于行政机关处理社会问题的方式与手段之中,其最高境界是能够将各种矛盾化解于未成,能够将冲突消解于萌芽;就行政组织之间的关系而言,行政形式之至美就在于不但行政组织内部各部门之间无缝隙、能实现部门间的网络化,而且政府与社会的关系也是亲密无间、紧密无缝的。行政的实质之美讲的是行政的精神内核的崇高性,它讲求科学、崇尚理性,既有对人的关怀,又有对物的重视;通过对科学、理性的关照,通过对人的重视,行政能够达到一种促使生产不断发展、社会不断进步的状态,从而真正实现社会的物质文明、精神文明、政治文明协调发展的理想之美的形态。

4.法治的行政

法治的行政是对行政提出的一种形式上的要求,它强调的是一种明确性和可预期性。科学发展观提倡以人为本,提倡全面、协调、可持续,这一切都要以法治作为前提与保障。法治行政的基本特征首先在于限制行政权力的无限扩张,因此法治有利于创造一个有限的政府,有利于社会的自由发展;其次,法治行政的基本特征还在于它能够促进行政的制度化,从而能够造就一个有回应性的、科学的政府,能够推动行政本身及社会整体走向制度化、规范化的轨道;再次,法治行政注重行政程序,这种对程度的重视能保证行政公平与行政效率的双重实现。这是因为,一方面,对行政程序的遵守能减少行政行为的随意性,有利于行政过程与行政结果的公平;另一方面,对程序的重视虽然表面上看来会导致行政过程费时费力,但实际上,由于这种运作方式的成功率较高,因而“总的社会成本反而比较低”,“法治更经济、更可靠、更有效率”。[11]