行政证据在行政诉讼的效力

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摘要:证据存在于行政执法活动中，是行政行为合法的依据，也存在于行政诉讼活动中，对诉讼结果有着重要影响。前者称之为行政证据，后者则是行政诉讼证据。从文义上看，二者含义近似，但实际存在本质区别。本文通过厘清行政证据与行政诉讼证据，明确行政证据在行政诉讼中的效力。

关键词:行政证据;非法证据排除;证据能力;证明效力

一、行政证据与行政诉讼证据的区分

行政证据是行政主体在行政执法中为证明行政行为的合法性和合理性而收集的有关证明材料。①其与行政诉讼证据有本质的不同，如下:第一、性质不同。行政证据是行政机关作出行政行为的重要依据。行政诉讼证据则是法官认定行政行为合法性的依据。第二，取证主体不同。行政证据是行政机关在履行行政活动过程中调查获取的。而行政诉讼证据主要由人民法院调取。第三，取证时间不同。行政证据产生于具体行政行为作出前，而行政诉讼证据是法院在诉讼过程中调取或审查。此外，两者在取证目的以及证据范围等方面也存在差异，因此，行政证据与行政诉讼证据不可混同。虽然行政证据与行政诉讼证据存在本质区别，但二者也具有联系。具体而言，行政诉讼证据可分为两类，一类与行政证据并无关联，另一类与行政证据存在承继关系。后一种行政证据是行政机关在行政活动中调查收集，以此做出具体行政行为的重要依据。在此阶段，这种证据是行政证据。而在具体行政行为被诉至法院后，法院通过审查认定行政证据合法性，该证据就转化为行政诉讼证据。因此，这类证据在不同的阶段承担不同的证据功能，具有双重属性。这也是行政证据与行政诉讼证据相联系的重要表现。

二、行政证据在行政诉讼中的证据能力

在审判过程中，行政机关为证明行政行为的合法性，会向提交其在行政活动过程中收集到的证据。而此证据能否进入诉讼程序并成为行政诉讼证据，还需要人民法院进行审查认定。(一)非法的行政证据排除规则。“非法行政证据”主要是指取证主体、取证方式等方面违反法定程序的证据，具体而言:第一，主体本身不合法，例如作出行政行为的行政机关本身就不具有行政职权;亦或是作出鉴定结论的鉴定人根本不具有鉴定资格。此类证据不应当作为定案的依据，在行政诉讼过程中当属无效。第二，取证程序不合法。《证据若干问题》第57条的第一项至第五项以及第60条第一项和第二项明确规定，严重违反法定程序收集的证据，不可作为定案依据。因为此种证据在收集过程中极有可能侵犯相对人合法权益，因此违反法定程序收集的行政证据在诉讼中不能成为定案依据。第三，手段不合法。手段不合法包括但不限于以下几种情形:一是以偷拍偷录等非法形式获取的证据。二是以引诱等非法手段获取的证据。一方面，通过此种手段获取的证据并非出于当事人真实的意思表示;另一方面，如果采信通过暴力等手段收集的证据会变相鼓励行政机关采用不正当手段获取证据，从而侵害相对人的合法权益。(二)瑕疵行政证据补强适用。瑕疵行政证据可大致分为两类，一类证据虽然违反法定程序收集，但没有损害他人合法权益，同时该证据对法院裁判案件具有重要作用。另一类证据是《证据若干问题》第71条规定的7种情形。首先，由相关法律规定可知，并不是一切违反法定程序收集的证据在诉讼中都是无效的。存在例外情形下的行政证据，虽然违反法定程序，但其本身具有不可替代性且事后难以取证，同时满足客观性与关联性，则应当认定其在行政诉讼中的效力。当然，对于某些轻微程序违法的证据，例如单纯的笔误，这些行政证据在补正后，若无相反的证据推翻，也应当认定其在诉讼过程中的效力。其次，《证据若干问题》第71条明确规定七种证据不能单独作为定案依据。即法院在审查该种证据时，需要通过其他证据相互印证，在此基础之上，该证据才具有完整的证据能力。因此，该规定并非完全否认瑕疵行政证据在行政诉讼中的效力。综上，瑕疵行政证据在行政诉讼中并不当然排除其效力，需要人民法院在行政证据的审查过程中发挥自由裁量权。(三)合法的行政证据审查适用。理论上，当行政证据完全符合证据“三性”时，人民法院应当尊重行政机关证据收集和审查的自由裁量权，行政证据可转化为行政诉讼证据。原因在于:首先，行政机关工作人员依靠自身专业素质从事管理活动，在此过程中对于证据的收集认定具有一定技术性。其次，对于一般性争议，法院审查标准也无须过于严苛，法院审查认定的事实与行政机关在行使职权过程中认定事实一致即可。最后，对于行政机关作出的重大行政行为，由于该行为不仅作用于相对人，也对公众利益有重要影响，因而法院审查过程中应当遵循全面审查原则。

三、行政证据在行政诉讼中的证明效力

证据的证明效力是指依法定程序经审查并经法庭质证后确认案件事实的能力。②《证据若干问题》规定了证据效力，以该条第一项为例:公文书效力高于其他私文书。原因在于:第一，公文书具有法定权威性，产生于国家机关及其职能部门行使职权过程中。第二，公文书的制作遵循严格程序限制，格式更严谨，客观性更强。因此该条也体现优势证据规则。实践中，“廖宗荣案”更为明确地体现优势证据规则。该案判决表明，行政机关工作人员执行公务，但现场没有即时证据表明其合法履行职责前提下。执法人员在诉讼中所作陈述的客观真实性得到证实，并且没有证据能够证明执法人员与原告存在利害关系时。该执法人员一人的陈述就可成为认定案件事实的优势证据，具有证明效力。

四、结语

依法行政是行政机关应当遵循的基本原则。行政机关在作出行为前所调查收取的行政证据是其作出行政行为的依据，也是诉讼中向法院提交以证明自己行为合法的重要材料。但并非所有行政证据都是行政机关依法调取的，因此，法院在审查过程中遵循一定的标准。非法的行政证据予以排除，其在行政诉讼中无证据能力和证明效力。瑕疵的行政证据能够转化为行政诉讼证据，具有证据能力，但是其证明效力偏弱，需要其它证据予以补强。合法的行政证据，人民法院通过审查认定其效力，能够转化为行政诉讼证据，作为裁判依据。此外，本文初步谈及优势证据规则，此规则也适用于认定行政证据在行政诉讼中的证明效力。

作者:刘佳楠 单位:南京工业大学法学院