行政补贴行为性质分析

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摘要:对行政补贴行为性质的研究有助于加强行政补贴行为的认识，行政补贴行为的法律性质学界认识不一，本文主要从公私法属性，授益与负担属性，以及功能上的辅助性质出发探讨行政补贴行为性质，认为行政补贴行为是兼具公法与私法性质，在行政行为性质上授益性与负担性并存，在功能上是行政机关对社会经济发展起辅助性功能的行政行为。

关键词:行政补贴;公私法性质;授益性与负担性;辅助性

一、兼具公法和私法性质

关于行政补贴行为属于公法性质还是属于私法性质行为，学界争议不一，目前主要存在以下三种学说。第一种是最早出现于德国行政法学界，用于处理补贴行为的“两阶段理论”。二次世界大战后总结公平负担法规定的建设贷款，以及住房贷款、农民迁移贷款和其他形式的补贴贷款的基础上形成了“两阶段理论”。“两阶段理论”把行政补贴分为两个阶段，行政机关作出决定是否发放申请的贷款，即批准贷款决定和驳回申请决定属于公法性质;之后在执行该决定和发放贷款的过程中，行政机关与补贴相对人签订私法贷款合同，属于私法性质。“两阶段理论”使作为批准决定的发放贷款决定置于公法的约束下，使其受到基本权利保护(平等原则)和司法控制。①该理论把行政补贴行为放置在两种不同性质行为的结合上，但这种理论也受到了相应的批评，主要集中在以下三点:(1)私法合同的签订需要要约和承诺，但该理论是以行政主体的同意为前提，直接略过了私法合同的要约承诺环节;(2)将行政补贴划分为两种不同的法律关系，产生两种不同的救济请求权，人为的分割脱离了现实，有主观杜撰的嫌疑;(3)两阶段难以划分，关系难以确定。第二种是在批判“两阶段理论”的基础上提出了将行政补贴定义为行政行为，将金钱给付视作行政行为的附款行为，这样把行政补贴全过程置于公法约束的状态的行政行为理论。第三种理论认为行政补贴是一种行政合同，将行政机关的补贴行为与补贴相对人的受领行为以合同的形式确定。第四种理论认为行政机关发放补贴是为了执行行政任务而采用私法的方式，定性为行政私法。从上述理论可以看出，各方理论都认为行政补贴兼具了公法的属性，主要是行政补贴的做出主体具有公法性质，执行行政补贴的目的具有公法上法律效果，而为了更好的实现补贴效果，采用了私法上成熟的方式手段，如参照合同订立契约的方式、贷款进行担保的方式等。行政补贴私法性质也体现在行政补贴的过程中，行政机关与行政补贴相对人之间的法律地位处于相对的平等状态，行政补贴得以实行都有赖于行政相对人的申请，申请这一行为体现了行政补贴行为并非以行政机关的单方意志为决定性位置，还体现了行政主体与行政相对人之间的权力与权利之间的博弈。行政补贴属于行政给付范畴，行政机关在补贴过程中以服务者的身份出现而并非单纯以管理者的身份出现(其管理者身份体现在作为国家公共利益的代表，并非完全抛弃公共利益、公共资源管理者、分配者地位)，由此也缓和了行政机关与行政相对人在行政补贴行为实行的过程中的地位相对处于平等的地位。现代国家是合作型国家，在行政任务越来越繁重，人民对政府作为的领域和作为程度的要求越来越高，单纯依赖有限的政府资源来实现这些高要求高标准已经变得越来越吃力，因此，国家欲取得社会上各种力量的合作，以期完成繁重的行政任务，由此公法与私法的界限变得模糊而不是明确具体，行政法学对行政补贴这种兼具公法和私法性质的行为应该给予全新的认识，对行政补贴性质的认识不能仅从单一角度出发，否则无法洞悉行政补贴的全貌。

二、负担性与授益性并存

授益性行政行为是指行政主体为行政相对人设定利益或免除其义务的行政行为。负担行政行为是指行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为，又称不利行政行为。但是当一个具体行政行为既设定了行政相对人的权利又设定了行政相对人的义务时，既是授益行政行为又是负担行政行为。当一个具体行政行为有两个行政相对人时(如行政裁决)，对一个行政相对人可能构成授益行政行为，对另一个行政相对人则可能构成负担行政行为。②行政补贴的授予对于获得行政补贴的相对人而言显然属于授益性质的，但行政补贴的主要目的不是给予相对人利益，同时也伴随着一定的公共义务，因此，行政补贴行为既是给相对人设定了利益或者免除了其义务(减免性补贴)同时也给相对人设定了一定的义务，因此行政补贴行为既是授益性行政行为也是负担性行政行为。从另一种角度也可以看出行政行为具有双重属性。行政补贴行为的做出对于未获得行政补贴的第三人而言，其在市场竞争中就处于相对的不利地位，因此，对于未获得行政补贴的利益相关第三人而言就属于负担性行政行为。

三、辅助性

市场竞争和社会自治作用的局限性和功能缺陷性要求政府为实现公共利益和促进平等而积极作为，国家为了提升综合实力、国际竞争力和社会持续发展力等目的，为一定的私法主体提供行政补贴，但行政补贴行为可能会因为资源分配不均造成人民、企业或社会组织在社会竞争上的“立足点”不平等，而要求行政主体具有政治理性。这一行政理性的要求行政补贴行为必须具有辅助性。③私法主体的发展应以市场竞争中的自我争取为主，而国家给予的帮扶为辅助，国家承担职能的有限性以及强化个人自治和最大化自治领域要求社会进行自我调节优先于国家权力，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要使市场在资源配置中起决定性作用。行政补贴的辅助性体现在行政补贴的功能作用上，行政补贴旨在通过补贴措施提高社会力量，并改善市场环境和竞争条件，即当私主体(个人、企业或其他组织)不能很好的承担维持或者发展的责任时，才可能由国家取得一定的支援，具体表现在④:一是国家需要在适当的时机帮扶补贴相对人。时机的选择基于行政主体在其裁量范围内专业性和技术性的判断，考量该行政补贴行为的作出是否能够达到预期公共目的的实现，补贴相对人是否具有完成此项公共目的实现的能力，补贴行为是否对事业项目的帮扶是否是必要而没有更好的其他措施。二是补贴行为不能通过补贴主宰私法主体的发展，或者市场的运作与竞争;弗里德曼曾指出“假使经济力量加入政治力量，权力集中是不可避免的。⑤行政补贴中政府所支配的资本进入并应该由私法主体为主角的市场，会本能的借助国家公权力形成垄断，国家取代私法主体的地位成为事业或者项目的掌控者，造成国家对社会经济的集中和控制，干预市场的自由竞争秩序。因此，行政补贴作为政府介入市场运行的常用手段，应当时刻保持政治理性，坚持行政补贴手段的辅助性作用，加强对补贴行为做出后的监督与评估，由此防止政府过多干预市场竞争，甚至实质上瓦解市场竞争秩序。三是对于补贴的接受与否，私法主体具有主动权。辅助性体现在私法主体对于是否接受国家行政主体所提供的行政补贴具有自主性，也就是可以选择申请或者不申请该项行政补贴。行政机构对私主体选择权的尊重体现了国家对私主体举办事业的经济性的肯定。这也是社会自治的体现。行政机关不能以提供行政补贴为手段，反客为主，干扰市场的资源配置功能。

作者:何慈 单位:广东财经大学