节能领域委托行政处罚权思考及完善

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[摘要]在节能领域，广西各级工信系统负有监督管理职责，其中包括对违法违规用能企业给予行政处罚。目前，各级工信系统将节能领域的行政处罚权委托给依法成立、有资格的节能监察机构实施。行政处罚权的委托一定程度上有助于缓解主管部门对工业企业节能监管人财力方面的不足，但由于委托制度的不完善，节能领域行政处罚权的委托若实施不当，就会存在侵害企业合法权益的弊端。文章在研究目前行政处罚委托的理论和有关法律法规的基础上，结合广西节能领域执法工作的现状，提出完善节能行政处罚委托工作的建议，以便能充分有效保障工业企业的合法权益。

[关键词]行政处罚委托；节能监察；监督

1行政处罚委托的涵义

1.1学界对于行政处罚委托的理解

对于行政处罚委托，学界大致有以下主张：行政处罚委托是一种具体行政行为，行政处罚委托是内部行政行为，行政处罚委托是一种外部行政行为和双方意思表示一致的合同行为。另外，也有一种“行政辅助”的说法，是指行政主体在履行职责过程中借助私人或组织的帮助行使权力。行政辅助人要以行政机关的名义，在行政机关的指示下协助处理行政事务，且不具有独立的行政主体资格，受行政机关的指挥监督。

1.2行政处罚权委托的实质和效果

1.2.1行政处罚权委托的实质。《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。笔者认为，行政处罚权委托是有关法律法规或者规章有具体规定可以委托，委托机关和受委托组织在双方意思表示一致的基础上，签订行政处罚委托合同或协议，委托机关将行政处罚的部分公权力给被委托组织行使。行政处罚委托的实施符合两个前提：一是遵循法律保留原则，单行法是行政处罚委托的必要前提，没有单行法的规定，行政机关不能实施行政处罚职权的委托；二是委托机关和受委托组织达成一致意见，履行委托程序，签订委托协议或者委托合同。

1.2.2行政处罚委托的法律效果。《行政处罚法》18条第2、3款规定，“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚”。我国的行政处罚委托制度，是行政机关将行政处罚的权限，给符合法定条件的组织行使，受委托组织以委托机关的名义实施，对外代表委托机关。委托机关在这过程中并没有完全脱离所委托事项的职权，委托机关对受委托的组织实施行政处罚的行为仍负有全程监督责任，对受委托组织的行为产生的后果承担法律责任。

2行政处罚可以委托的权限事项

《行政处罚法》18条规定，委托行政处罚时由符合规定条件的被委托组织实施行政处罚。在节能监察领域，行政处罚的权限包括在用能企业监察进行调查和证据收集、告知企业有关权利义务、处罚前进行听证、决定处罚、执行处罚等。《行政处罚法》对委托机关委托事项和受托组织如何“实施”没有明确规定，到底是全部权限委托还是部分权限的委托？经调查，全国各省市对节能监察领域行政处罚委托的内容有所区别，有的是全部委托，有的对委托内容予以一定保留，只将部分事项委托组织实施。如江苏省无锡市，其节能行政执法权由无锡市经信委委托节能监察中心实施。其下发的《关于委托无锡市节能监察中心行使节能行政执法权的通知》第3条标明，受委托权力包括日常监察权、节能案件查处权、行政处罚决定权、执行行政处罚决定权、案件移送权和送达《建议书》权。《重庆市节能监察执法委托规定》第2条标明“节能工作主管部门市经济信息委结合工作实际，可以委托重庆市能源利用监测中心履行《中华人民共和国节约能源法》、《重庆市节约能源条例》等法律法规所规定的有关职责，实施节能监察执法。前款所称的“节能监察执法”包括检查、立案、调查取证、处罚决定等行为。”

3广西节能领域行政执法委托的现状

在节能领域，广西制定有地方性法规，但未制定有法规规章明确节能行政处罚委托的程序、权限等内容。根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国节约能源法>办法》第5条:“县级以上人民政府发展和改革部门、各节能监督管理部门根据职责和工作需要，可以依法委托节能监察机构具体实施日常的节能监督管理工作。”各级工信部门具有节能监察管理职责，在实际工作中大多数是委托区内各级节能监察机构对工业企业开展节能监察和日常节能监督活动。根据广西壮族自治区工业和信息化委的权力清单《实行市、县（市、区）属地管理类行政权力事项》，工信系统在节能领域有九项行政处罚的权力实行市、县（市、区）属地管理。各级工信部门是通过签订委托书的形式将行政处罚权委托给各级节能监察机构。各级节能监察机构严格按照法律法规规定，以及节能行政委托书列明的委托权限开展节能监察工作。

目前广西在实际开展节能监察执法工作中，发现部分用能企业存在违反《中华人民共和国节约能源法》等法律规定的行为，如生产或者使用国家明令淘汰的用能设备，未按照规定配备、使用能源计量器具，未按照规定设立能源管理岗位、聘任能源管理负责人等。依据相关规定，工信系统对违法违规行为采取下达限期整改通知书（整改期限一般不超过6个月）的措施，责令违规企业改正或限期整改，若企业逾期不改正的或是没有达到整改要求的，将进一步采取警告、罚款等行政处罚措施。鉴于目前理论界和立法领域对行政处罚都没有具体明确委托的权限、事项，方式和程序等原因，导致节能执法层面对行政处罚委托存在不规范的问题，以致于严重侵害了被监察企业的合法权益。比如工信系统在实施节能行政处罚委托时，与节能监察机构不办任何委托手续，仅作口头或者以内部文件通知；有些委托手续未明确委托权限，以至于受托节能监察机构权利义务不明确，处罚随意性，出现问题后部分工信系统与节能监察机构互相推脱责任；缺乏相应的监督机制，委托做出后，部分工信系统对受托节能监察机构是否严格按照主管部门的指令实施行政处罚行为以及是否认真履行委托协议的内容掌握不清楚；部分工信系统将节能监察执法权力委托出去后，不闻不问，出现节能监察机构不以委托机关名义实施执法，执法程序不规范等问题；或者只关注结果，不注重节能监察机构如何实施行政处罚等。

4委托节能行政处罚权的建议

针对目前广西节能监察领域的行政执法现状，为进一步贯彻落实国家节约能源法律法规政策，有效地规范节能主管部门监督用能企业，鼓励用能企业节能降耗，推进工业绿色发展，有必要完善广西节能监察领域的行政处罚委托制度。现结合广西实际情况提出以下几点建议：

4.1规范节能监察行政执法委托的相关程序。建议国家层面加快推进《行政程序法》的制定，进一步规范行政处罚的调查取证、告知、听证、集体讨论决定等程序环节，增强实际工作的操作性。地方层面推进《广西壮族自治区节能监察执法条例》等地方性法规的制定，明确节能领域行政处罚委托的具体权限、内容和程序。

4.2整合执法队伍，统一实施行政处罚权。目前广西节能监察机构面临承担行政职能的事业单位改革，根据《深化党和国家机构改革方案》规定，“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务……一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置”。若改革后广西工信系统整合执法队伍，只保留一支执法队伍，则建议由工信部门授权执法队伍统一实施节能监察领域的行政处罚权，执法队伍具备执法主体资格，可以有效提高行政执法的效率。

4.3将整个行政处罚实施权分解为调查取证、做出处罚决定，执行处罚决定三大步骤。工信系统保留行政处罚的决定权，将对不合理不合法用能违规行为的调查取证及具体执行处罚决定的权力由节能监察机构行使。工信系统根据节能监察机构对违法违规用能行为调查取证后提出的初步处理意见进行审查研判，作出行政处罚决定，最终由工信系统承担责任。这样可以节约执法成本，同时也符合委托节能监察执法的本意。

4.4建立健全执法公开制度，委托行政处罚的内容进行公示。《节能监察办法》22条“建立节能监察情况公布制度。节能监察机构应当向社会公布违反节能法律、法规和标准的企业名单、整改期限、措施要求等节能监察结果。”增加执法全过程的公信力及透明度，避免自由裁量权的滥用。涉及到节能监察行政处罚事项，工信系统和节能监察机构应严格按照《节能监察办法》规定，及时将行政处罚事项、执法依据、执法标准等事项向社会公开，并建立健全节能监察执法投诉制度，通过设立举报信箱、投诉电话等，加强企业及群众对节能监察执法过程的监督。

4.5完善委托机关的监督制度。节能监察执法委托机关各级工信系统应当加强对节能监察机构实施行政处罚的监督。节能监察机构对于企业不合理不合法用能等违法违规行为应严格按照程序收集证据，并且按处罚决定依法执行；对日常节能执法的监察情况应定期向本级工信部门汇报，接受主管部门的监督。对可以实施自由裁量权的行政处罚，完善具体裁量基准和操作流程；规范节能监察执法文书。

4.6继续落实节能技术改造给予企业财政奖励政策。行政处罚的本质并非只有惩罚制裁，应坚持处罚与教育相结合，树立服务型执法理念，加强对企业的教育和引导。鼓励企业加强节能技术的改造并给予奖励，更能激励企业更新节能技术开展生产，进一步达到节能降耗的目的。

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[4]范凤娟.试论我国行政处罚委托之本质[D].苏州大学,2010.

作者:叶蕾 单位:广西壮族自治区节能监察中心