浅谈地方性法规的行政处罚设定权

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摘要:目前，我国许多地方性法规都对行政处罚作了规定，但一些规定超出法律、行政法规规定的范围，越权设置行政处罚。还有一些规定甚至在没有法律依据的前提下自设行政处罚，从而导致违背了上级立法的目的。这些现象违背了行政机关依法行政的原则，侵犯了行政相对人的合法权益，与我国建设社会主义法治社会的目标背道而驰。因此，我国应科学、合理地划分中央和地方对行政处罚的立法权限，规范并监督地方性法规的行政处罚规定权，建立司法审查制度和行政刑罚制度等，使地方立法中的行政处罚规定权由不安全的权力转化为安全、规范的权力。

关键词:地方立法;行政处罚;设定权

一、地方性法规的行政处罚设定权

《行政处罚法》明确了法律和地方性法规的行政处罚设定权的权限范围，在一定程度上解决了行政处罚设定权一度混乱的问题，完善了我国的行政立法体制，保障了法制的统一。但对于行政处罚设定权的规定，《行政处罚法》存在着“过粗”的弊病，其对行政处罚设定权的行使缺乏必要的限制，易导致地方立法机关滥用权力，这与国际上通行的行政法治标准之间存在差距，因此我国应不断完善对行政处罚设定权的规制。首先，地方立法主体要在法定的行政处罚设定权限内合法合理地设定行政处罚。在不超越立法权限的同时兼顾本地方的特点和实际需要。其次，地方立法机关要考虑行政处罚的设置与法律、行政法规、国家政策的吻合性。在设置行政处罚时，一方面要符合法律、行政法规的立法精神和具体规定，另一方面由于某些成熟的政策可以通过立法程序上升为法律，因此地方性法规在设置行政处罚时还要注意与国家政策相符合。地方立法主体在制定实施性地方性法规设定行政处罚时，不得与上位法相冲突。然而在立法实践中，地方立法有时会超越立法权限设置行政处罚。例如:地方立法中规定了中央有权设定而地方无权规定的行政处罚种类;上位法对某种行为没有设定行政处罚，而地方性法规却对该行为规定了相应的行政处罚;实施性地方性法规越权设定某种禁止性或义务性的规定，并且对违反该规定的行为规定了行政处罚。设定行政处罚要遵循立法法和行政处罚法的相关规定，地方性法规不得超越法定的立法权限。因此，实施性地方性法规不得对只有法律、行政法规有权设置的行政处罚作出具体规定。同时，实施性地方性法规也不得照抄上位法的规定，否则不仅降低了法律、行政法规的效力等级，而且也失去了地方立法的意义。

二、地方性法规行政处罚设定权的不足

我国是行政处罚的大国，但在行政处罚设定权方面，我国的情况还有些混乱。尤其在地方立法设定行政处罚时，重复立法现象较为突出。在设定行政处罚时，一些地方性法规只是照抄照搬上位法有关行规定，使得行政处罚的规定失脱离了实际需要与现实情况，缺乏实用性和可适用性，违背了地方立法的目的，未能体现出地方立法的价值和作用。《行政处罚法》规定了地方性法规可以在法定权限内设定行政处罚，但是没有对处罚的幅度作出任何限制。以罚款为例，《行政处罚法》授权了地方性法规设定罚款的权力，但未对罚款数额作任何限制，这便导致一些地方立法机关利用法律空白随心所欲设定罚款的幅度，对同一种违法行为罚款数额却不相同，罚款数额轻则几百元，重则数万元，使得违法行为与所受到的行政处罚不相当、不统一，违背了“法律面前人人平等”的原则。而且地方性法规虽然不能设定人身自由罚，但其完全可以通过设定巨额财产罚，使其设定的财产罚的严厉程度超过限制人身自由的处罚，实际上超越了立法权限，降低了法律的效力等级。

三、完善地方性法规行政处罚设定权的建议

任何权力都有其行使的边界，国家应该通过立法明确规定地方立法设定行政处罚的权限范围。最高立法机关应修改立法中的模糊用语并作出相应的限制性规定，通过立法明确规定地方立法机关有权设定的行政处罚的种类和幅度，限制地方立法设定行政处罚的空间。同时还要完善监督措施，促使地方立法主体在法律允许的范围内正当并合法地行使行政处罚设定权。当然，权力的正确行使离不开监督，否则必然导致权力的滥用。国家可通过制定法律或通过备案、改变或者撤销等多种方式，不断完善对地方立法机关行使行政处罚设定权的监督机制。同时，中央和地方可以建立专门的监督审查机构，负责对地方立法主体行使行政处罚设定权的监督。行政处罚设定权实际上是一种不安全的权力，适用不当便会侵害公民的基本权利，损害国家机关的威信，破坏国家的立法进步。地方立法机关行使行政处罚设定权时，必须遵守法定的权限范围，使其设置的行政处罚既合法又合理。同时也应通过各种措施加强对设定权行使的监督。通过地方立法主体自身的自律和外部的监督，把这种不安全的权力变为安全的权力。

作者:朱彦南 单位:华中师范大学法学院

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