强制措施下的行政处罚论文

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一、行政强制措施不是行政处罚的程序

(一)行政强制措施具有独立的可诉性

从法理上讲，作为某种具体行政行为的程序一旦违法，直接导致的是该具体行政行为违法，程序错误只能作为相对人起诉该具体行政行为违法的一项理由，而不能单独对某项行政程序提出诉讼请求。法院在司法审查的过程当中对具体行政行为审查的目的也是判断该行为是否合法，而不是审查某项程序的违法与否，因为行政程序并不直接对行政相对人的权利义务产生影响。然而行政强制措施本身具有独立的可诉性，其会对相对人的权利义务产生直接影响，并且它本身具有自己的一系列程序，强制措施的某一程序一旦违法即导致行政强制措施违法。我国《行政诉讼法》第十一条第二款也规定:对于限制人身自由或者对于财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的，公民、法人和其他组织可以提起行政诉讼。由此可见，行政强制措施是可以成为法院司法审查的标的，而不是判断其他具体行政行为是否违法的理由。

(二)行政强制措施与行政程序的目的不同

行政强制措施目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，行政强制措施是一种行政管理手段，主要是限制行政相对人的实体权利，而行政程序的目的是保障行政行为的有效实施，是一种内部的程序价值，所以，行政强制措施不能归于行政程序的范畴之内。此外，所谓程序应当是行政行为所依依据的方式、步骤、时限和顺序等，程序是为保证行政行为顺利进行而设计的，程序不能够单独存在其必须依附于特定的具体行政行为，具有内部性的特征，然而，行政强制措施本身具有独立性、强制性、外化性的特点，目的是直接对行政相对人的权益产生影响，因此，行政强制措施不具有程序目的，不可能被其他具体行政行为吸收为程序。综上，行政强制措施与行政处罚虽然存在先行后续的表象，但仔细剖析行政强制措施与行政处罚的关系，会发现行政强制措施在理论上和实践中都不是行政处罚的程序，行政强制措施与行政处罚是行政处理的两部分，具有可区分性，法院在司法审查过程当中可以将行政强制措施与行政处罚进行剥离，分别审查他们的合法性并作出判断。因此，行政强制措施的违法并不代表行政处罚的某项程序违法。

二、行政强制措施与行政处罚的联系

(一)行政强制措施对行政处罚的作用

1．行政强制措施是为行政处罚服务的。行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，对相对人的人身、财产加以暂时性限制，使其保持一定的状态，只有该状态保持住，行政机关才能够有时间、有条件履行行政处罚的手续，行政处罚的程序比较严格和复杂如果没有行政强制措施作为保障，行政机关就没有足够的时间进行调查、取证、审批等一系列的程序，就有可能造成行政机关无法实施行政管理手段，同时容易使相对人违法后逍遥法外。行政强制措施追求效率性，程序简便易行甚至可以事后补办手续，［3］故而先强制后处罚能够保证行政处罚的有效实施。2．行政强制措施常常是行政机关作出行政处罚的准备和前奏。例如，行政机关在作出财产方面的行政处罚之前，如没收不合格的产品，一般都要做出扣押或查封的行政强制措施，这主要是为行政处罚作准备，只有实施了强制措施才能保全相对人违法的证据，同时，行政强制措施有利于防止违法行为人转移、隐匿或销售违法财产或物品，这就为行政处罚的作出留出了准备时间。行政强制措施是行政处罚的前奏，行政相对人受到行政强制后便会知晓随后而来可能受到行政处罚，在这前奏阶段行政相对人可以决定是否自动履行相关义务以免除随后的处罚。3．行政强制措施的实施是行政处罚合法性的重要保证。行政强制措施具有证据保全的功能，行政机关作出行政处罚必须有确凿的证据，因此，行政强制措施在调查取证阶段尤为重要，例如，工商局在对某甲销售不合格电缆违法行为进行处罚之前，作出扣押该批涉案电缆进行检验的行政强制措施，即是对证据的一种保全措施，如果没有对证据的保全和调取过程，行政机关的处罚行为可能涉嫌违法。

(二)行政强制措施与行政处罚的衔接

1．衔接准备。行政强制措施与行政处罚衔接的准备阶段大约在30天以内，最长不超过60天，我国行政强制法规定除限制人身自由的行政强制措施之外，查封、扣押、冻结这几种行政强制措施持续时间最长不超过30日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。在行政处罚的准备阶段行政机关一般要完成调查取证、催告履行、听取相对人陈述和申辩等程序，综合以上程序的结果查明相对人的行为是否违背法律规定以及违法的程度，进而作出“罚”与“不罚”以及何种“罚“的决定。2．衔接的决定和实施。准备阶段结束后即刻作出衔接决定并实施，行政强制措施与行政处罚是紧密连接的，行政机关一般不会在行政强制措施终止若干时间后，再进行行政处罚的，因为一旦二者脱节行政相对人逃匿或将财产转移或隐匿，行政处罚失去执行的可能，行政机关的行政行为归于失败。

三、行政强制措施违法对于行政处罚合法性的影响

考察行政强制措施是否会对行政处罚合法性产生影响，可以按照行政强制措施的目的性分为两大类。

(一)行政机关为收集行政处罚证据、依据而实施的强制行为违法，必然导致行政处罚违法

在行政处罚程序中必然要收集相对人的违法证据，在调查取证阶段就有可能实施一定的强制措施，例如，在治安处罚的取证过程中就有可能运用到强制措施，比如对违法行为人的强制讯问、对违法工具的扣押，这种行政强制措施一旦超过法定的强度、限度，产生诸如刑讯逼供等违法情形，那么它所取得的证据必然是违法的，证据不合法行政处罚自然失去了合法的基础。《行政处罚法》第三十七条第二款规定:“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，……”，此条款中的先行登记保存就是一种强制手段，强制扣留并保存行政相对人违法的证据，那么，这种具有强烈强制性特征的保存一旦违法也就代表着其收集证据的程序违法，证据违法行政强制措施自然就失去了合法的基础。故此种“属于某个主具体行政行为的辅助性或保障性措施，构成某个具体行政行为的组成部分的从属性强制，如查封、扣押、冻结、强制传唤、包括税务机关的税收保全措施等等。”［4］一旦违法直接导致整个行政处罚的违法。

(二)行政机关为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形而实施的行政强制措施一旦违法，并不影响行政处罚的合法性

行政机关实施行政强制措施除了防止证据损毁之外，还有制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等目的。以这几种目的实施行政强制措施后，对行政处罚合法性的影响存在三种情况:1．行政强制作出后并不接续行政处罚。例如，在传染病爆发期间为了防止疫情蔓延，对某些传染病患者进行强制隔离，如，非典期间的“封楼”、“封校”等，这种行政强制措施作出之后，由于随后并不需要做出行政处罚，因此，即便行政强制措施违法也谈不上会对行政处罚产生影响。2．行政机关对相对人做出行政强制措施，随后进行了行政处罚，且处罚与强制措施所依据的证据一致。例如，交警部门对于涉嫌套牌的机动车进行扣留，随后对机动车的驾驶人或所有人以违法套牌为由进行了处罚，此种情况下，如果行政机关扣车程序当中存在违法行为，比如对相对人的车辆造成了损毁，那么，该程序的违法可以直接成为起诉行政强制措施违法的理由，而不影响行政处罚的合法性。因为在这种情况下，行政机关的违法行为并不触及行政处罚的法定程序，虽然行政处罚与行政强制措施的理由和证据都一致，但是两者的程序是并行的并不相互混同。同时，此时行政强制措施的功能是即刻制止违法行为，而处罚功能是对违法行为人实施制裁使其以后不再犯，两种行为的功能不同，行政强制措施并不从属于行政处罚，其与行政处罚可以分割来看待，彼此并行，强制措施程序的合法与否不影响行政强处罚的合法性。3．行政强制措施所认定的违法事实与行政处罚最终认定的违法事实不一致，行政强制措施所固定的证据并不对行政处罚起作用。例如，工商部门依据《消费者权益保护法》认定某商店涉嫌销售假冒伪劣产品而对该批产品实施扣押，经调查该批产品并无质量问题，但却存在夸大使用效果的广告违法行为，最终依据《广告法》对商店进行了处罚。此种情况下行政强制措施违法，比如，超期扣押、损毁物品等，行政相对人可以对该行政强制措施提起行政诉讼，而不影响行政处罚的合法性。综上所述，以制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形而实施的行政强制措施，一旦违法，并不会对行政处罚的合法性造成影响。强制措施能够影响行政处罚合法性的情况只有一种，即《行政处罚法》第三十七条第二款当中有关证据先行登记保存制度的规定，该先行登记保存行为具有行政强制措施的属性，行政机关为收集行政处罚证据、依据而实施的强制行为违法，会导致证据、依据的违法，而行政机关据以作出行政处罚的证据、依据违法必然导致行政处罚的违法。

作者：马乐明于浩单位：天津市滨海新区汉沽人民检察院天津市第一中级人民法院