海事行政程序的立法探索

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本文作者：陈诚工作单位：福建省地方海事局

（一）现行海事行政程序规范体系从当前我国法律体系来看，海事部门行政执法程序主要依照与海事执法相关法律规范中的程序性规定，以及海事专门规范性文件中的程序性规定。易言之，我国海事行政程序规范体系是由两种规范形式构成的。1.与海事执法相关法律规范中的程序性条款此类涉及海事行政的法律规范众多，既有直接以海事行政为对象的特别法规范，亦有一般性的行政法规范，其中或多或少写入了与海事执法相关的若干程序条款，这些条款依据法律位阶大致可分为三类：（1）在狭义法律（即全国人大及全国人大常委会制定的法律）的层面上，有《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律中的程序性规定。（2）在行政法规的层面上，有《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《中华人民共和国船舶登记条例》等法规中的程序性规定。（3）在部门规章、地方性立法（含地方性法规、自治条例和地方政府规章）的层面上，有《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》《中华人民共和国海事行政许可条件规定》《交通行政处罚程序规定》等部门规章及诸如《湖北省行政执法条例》《湖南省行政程序规定》等地方性立法中的程序性规定。2.海事专门规范性文件中的程序性规定由于海事行政程序专门法的缺失，国家和地方的交通与海事部门出台了若干海事行政程序色彩浓厚的规范性文件，作为一种规范海事执法行为的权宜之计。主要有两类：一是全国性的规范文件，典型的为交通运输部海事局出台的《海事执法业务工作流程》。二是地方性的规范文件，诸如湖南省邵阳市的《海事行政执法程序》、江苏省建湖县和阜宁县两地的《内河海事行政处罚程序》、江苏省镇江市的《海事行政强制措施实施流程》等等，种类繁多，名目各异。（二）现行海事行政程序规范之症结上述海事行政程序规范体系是海事部门行政执法必须遵循的程序性依据，对于规范海事执法具有积极意义。但是在新时期，面对海事行政的新形势和新要求，既有海事行政程序规范体系已不能满足海事执法的需要，暴露出诸多问题：1.体系不统一，制定水平不均衡，有碍实际执法操作和行政相对人权利保护就当前来看，海事行政程序规范体系呈现散杂现象，特别是地方性立法及规范文件出台繁多，制定水平却参差不齐，这种现象至少隐含三大弊端：（1）各类规范制定主体层级不同，所制定规范的效力也不同。由于目前缺乏高效有力的立法事前监督与预评估机制，可能产生低位阶的规范与高位阶的规范相抵触，那么低位阶规范的制定便是徒劳无益，根据其进行的执法更是会遭受负面评价；或者出现同位阶的规范之间相冲突，则执法者便难以选择适用，行政相对人也不知如何选择对照。（2）地方性立法及规范文件的制定可能基于本地方利益考量，造成跨界水域监管权限的争夺或放弃，导致跨区域海事执法合作弱化，甚至出现以规范程序为名、行便利执法之实，如此将不利于海事行政效能整体提升和行政相对人权利保障。（3）由于制定水平不均衡，有些地方的立法及规范性文件较合理完善，有些地方的则不科学不合理，使得各不同地方的行政相对人获得的程序性保障水平不均衡，如此势必有违社会公正。2.重要性不突出，针对性不强，权威性不足，难以对海事执法形成全面有效的程序指引和约束这体现在两方面：（1）在法律规范层面，海事行政程序主要依附于一般性行政程序法和行政实体法的程序性条款。其中值得一提的是，作为我国首部对一般行政强制程序加以规范的《中华人民共和国行政强制法》，以及对交通部门行政处罚程序专门作出规定的《交通行政处罚程序规定》，二者自然可以作为海事行政强制和处罚程序的有力依据。但是，海事执法本身的特殊性和专业性，决定了其无法完全依赖一般性的行政程序规范进行操作，而更需要仰赖具有海事执法针对性的特别行政程序规范。因此，虽然这两部法规掷地有声，却并不能完全适应海事执法的特殊性，许多海事行政强制和处罚的实施无法从中获得程序性指引、支持和制约。而既具有海事执法针对性，又属于纯粹程序规范的法规，乃是2004年颁布的《海事行政强制实施程序规定》和1990年的《海上交通事故调查处理条例》，二者均是完善海事行政程序的重要尝试，具有里程碑式的意义。然而二者分别仅涉及海事行政强制程序和海上交通事故调查的单项环节，无法覆盖适用于全部海事行政执法项目，加之出台时日已久，与近年来的新法规（如2011年新制定的《行政强制法》等）并不完全兼容配套，因此也不足以挑起规范海事行政程序的重任。（2）规范性文件层面的海事行政程序规定由于多为海事部门牵头制定，从而在一定程度上实现了执法环节覆盖面、海事特殊性和纯粹程序性的兼顾，如部海事局颁布的《海事执法业务工作流程》，具有一定的程序指引和约束意义。但规范性文件的缺陷在于其并不属于法律规范的范畴，所以在强制力、权威性与影响力上尚无法与法律规范相比拟。由此可见，现行海事行政程序规范体系存在着“位阶高的规定不够全面、规定全面的权威性又不足”的尴尬境况，这直接导致了其无法对海事部门形成全面、有效的程序性约束，自然无法获得海事部门的敬畏和尊重。3.内容不完善，既难以应对国内海事执法形势，也无法满足国际海事执法需求现行海事行政程序规范看似繁多，实则其内容并不翔实健全，在跨区域协作、管辖权限、调查取证、文书制作、提出异议、期限、违反程序的责任、涉外程序等一系列关键性程序要素上，以及许可、处罚、强制等各执法环节的程序上规定得不明确、不全面、不合理或未规定。试举三例：（1）在跨区域协作上，未见细致的程序性规定，地区间海事合作缺乏程序保障，难有成效。（2）在管辖程序上，仅处罚管辖规定于《海上海事行政处罚规定》中，其他海事行政执法的管辖则未见诸详规。而在处罚管辖争议的问题上，该法只规定了指定管辖这种解决方案，但指定管辖又会影响执法效率，若增加协商管辖和选择管辖作为辅助，将有助于提高效率、增强合作。此外，该法亦未规定行政相对人的管辖异议权利，显然对其不利。（3）从相对比较完善的强制程序来看，也可发现许多问题。如现行法规定的海事行政强制措施中，“责令申请重新检验”仅规定于《海上交通安全法》第17条，是否意味着其不适用于内河海事执法？而“责令改航”在内河海事执法规范中只有《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》进行了设定，是否意味着其只能针对在我国港口和沿海水域航行的外籍船舶？二者目前均未得到有权部门的明确解释，而这两项措施本身并不具有只能适用于上述场合的特殊性，因此海事部门即使在其他场合采取这两项措施也未必会被认为有违反程序之嫌。又如，《海事行政强制实施程序暂行规定》中对于期限的规定极少，有鉴于水上执法的特殊性，若参照一般性行政强制程序法中的期限规定，未必合理。诸如此类问题的存在，严重弱化了现行海事行政程序规范的适用性和实效性，使其难以适应当前及未来国内海事执法形势。另一方面，海事行政还涉及国际海事执法问题。在涉外海事执法活动中，执法程序的重要性更加凸显，因为航运发达国家通常也是西方法治发达国家，受其法系以程序为中心的理念影响，其海事部门及船主、船员等行政相对人通常非常重视执法程序的合法性。因此我国海事部门要与国外海事部门对等合作，使涉外行政相对人信服，一个重要基础是海事行政程序规范必须达到一定的水平，足以对接国际海事执法，我国现行海事行政程序规范显然还无法满足这项需求。综上所述，我国现有海事行政程序规范是不完善的，许多执法行为无法从中得到程序性指引、支撑和约束，这会给海事执法滋生不公平、不规范、不阳光提供制度环境，直接影响到海事部门的权威，成为我国海事行政执法的“阿喀琉斯之踵”。

要解开我国海事行政程序规范现存症结，以尽快完善我国海事行政程序规范体系，使其成为规范海事执法行为、促进海事部门依法行政的利器，帮助海事部门下好水上监管这盘“棋”，根本之策当属设计一张统一的“棋谱”，即制定一部全国统一的、合理完善的海事行政程序专门法。统一性海事行政程序法的制定应该能够达到以下成效，裨助解症：1.提高对海事行政程序的重视，培养程序思维，保证规范执法和依法行政落到实处“效率是行政的生命”，出于行政效率和行政便利的考虑，“行政官员把法律工作者发明的程序看成是效率的阻碍，这是自然而然的。”[1]在现阶段，海事行政部门也逃不出这一排斥程序的思维怪圈。为了应对复杂多变的水上安全监管形势，快速高效地履行职责，尽力完成各类任务指标，海事执法部门不得不尽量最大化手中的行政权力效能，如此一来，抵触和忽视法律程序的心理和思维将愈加根深蒂固，现行海事行政程序规范体系的薄弱也会进一步助长上述心理和思维。然而不按程序的执法，即使结果是符合法律的，整个执法行为也不能称得上是正义的，更毋论依法行政、规范执法了。在全国范围内出台一部专门的海事行政程序法，就是要利用一部位阶较高、权威较大、体系清晰、内容完善的法律规范，对海事部门形成一种看得见、摸得着、用得上的程序性指引和约束。这部法律有如悬于海事部门顶上的“达摩克利斯之剑”，时刻警醒海事部门工作人员严格依循程序执法行政，从而在海事队伍中产生“答步效应”（心理学的一种重要效应，指社会上各种成文规定和不成文规定所组成的行为准则对社会成员的行为形成了一种规范和评价体系，其会逐渐渗透社会成员的心理，对其将产生潜移默化的影响，使社会成员明白在特定场合中应该按照特定的行为准则行事，否则将遭遇消极评价），逐步培养起程序性思维和意识，以程序规范推动执法规范，进而推动海事部门依法行政。2.辅助推进廉政风险防控工作，降低海事执法风险，保护海事执法人员近年来，全国海事系统致力于推进海事行政执法廉政风险防控工作，海事行政程序法将有力地辅助这项工作的开展：一来通过立法对有关执法程序进一步加以明确和细化，可以使执法流程各个环节中存在的廉政风险源显现得更加清晰、排查得更为彻底；二来程序法的存在本身就是一种廉政风险防控措施，其能够有效地为海事执法队伍提供行为指引和参照，同时还能在一定范围内和一定程度上对未遵循防控措施的行为人追究责任，以保证防控措施的落实；三来程序性违法和瑕疵极易进一步引发违法甚至犯罪后果，特别是在采取涉及财产的行政强制时，若没有严格完善的海事行政程序法来规范诸如财产保全、文书制作、证据保全等行为，则会引发海事执法人员任意作为，可能产生违反犯罪等各种执法风险。因此，海事行政程序法的出台将有利于降低海事执法过程中的风险，以保护海事执法人员。3.减少行政相对人对海事执法行为的异议，增强执法权威，提高执法效能“民不患寡而患不均”，要让行政相对人对行政行为信服并自觉执行，执法结果是否合理固然很重要，执法过程是否公正更重要。只要海事执法行为是严格按照执法程序不偏不倚、公开公正进行的，同时相关的海事执法程序科学合理、清晰明确，足以让行政相对人对其内容一目了然并便于其对照检验相应的执法行为，那么行政相对人就会对海事执法部门产生信赖，从而更加愿意服从和执行海事部门作出的行政决定；反之，如果海事行政程序规范不完善、不合理、不明晰，那么各种海事执法行为就很可能会被公众认为是缺乏行政程序依据的，难以获得广泛认同和信服，进而引起更多争讼，使得行政资源耗费加大，行政效率降低。所以，一部合理完善、具有较强操作性和约束力的海事行政程序法，并不会威胁到“效率”这一行政的“生命”，反而有助于减少行政相对人对海事执法的异议，使海事行政决定得到自觉认可和执行，由此既降低了执法的实际成本，又在较大程度上提高了执法效能。4.为加强地方间、部门间、国际间水上安全监管管辖与协作提供法律依据和制度平台国内海事执法活动会涉及国家与地方之间、各地方之间的海事执法管辖与协作问题，以及海事部门与其他行政部门之间的水上监管权限划分与协作问题，如果此类规定不完善不明确，就有可能造成各地区海事部门及其他行政部门在有益可得的事项上争权夺利，在无利可图的事项上推诿扯皮，“全国海事一家人、水上监管一盘棋”便无从谈起。而在涉外海事执法活动中，如果海事执法人员在执法时不遵循程序，甚至连一套完善的程序性依据都无法出示，则既无法获得涉外行政相对人的认可和信服，也无法得到国际同行的尊重与协助。出台一部包含合理完善的管辖与协作程序、符合国情又能适应国际环境的海事行政程序法，可以明晰各地方、各层级、各部门之间的水上安全监管权限及管辖范围，强化不同水上执法主体间的协调合作，防止争权夺利、推诿扯皮；也有助于促进我国海事执法与国际快速接轨，提高我国海事执法国际间协作的能力和水平。可以说，统一性海事行政程序法的制定将为地方间、部门间、国际间水上安全监管协作提供有力法律依据和良性制度平台。

我国正处在大力发展海洋经济和水上产业的时期，必须保证一个安全稳定的水上环境。海事部门是维护水上交通安全、强化水上安全监管的重要力量，海事行政执法的规范性有助于加强水上环境的和谐稳定。而海事行政程序则是确保海事部门依法行政、规范执法的有效手段，如果能进行统一性海事行政程序的专门立法，建构一套完善合理、行之有效的海事行政程序，并以此为抓手，培养树立海事队伍的程序意识和思维，让程序文化成为海事执法文化的一部分，对于塑造“阳光行政、廉洁高效、优质服务、公正执法”的海事形象具有积极推动作用。所以，统一性海事行政程序立法理应获得高度重视、认真对待和仔细设计，使之既能适应国内海事执法，亦能对接国际海事执法。对此，笔者认为，统一性海事行政程序法可以围绕基本原则、管辖与协作程序、受理程序、调查程序、处罚程序、强制程序、许可程序、指导程序、听证程序、异议程序、涉外程序、违反程序的责任等要素进行设计和细化。限于篇幅，这项内容在此只能一笔带过，具体设计思路且容笔者另撰文探讨。