行政处罚的内涵与表现

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本文作者：丁廉工作单位：苏州市东吴公证处

法学界归纳的“显失公正”内容繁多，但多数学者将其表现理解为下列几种：1.出于不正当的动机；2.违背立法的精神；3.不相关的考虑；4.行政处罚反复无常；5.畸轻畸重；6.同责不同罚；7.不同责同罚；8.行政处罚执法不一。笔者认为，显失公正的表现主要有以下几种：(一)动机和目的不当根据法律规定，行政机构虽然有自由裁量，作出某种行为的权力，但行政机关如果为不正当的目的而行使这种权力，就是滥用自由裁量权，在法律幅度内处罚不合理即为显失公正。这类行政处罚显失公正，行政主体具有主观上的意(即故意滥用执罚自由裁量权)，为“显失公正”中较恶劣的一种，如出于个人好恶、谋取个人或小集团的私利等。对此，人民法院可以酌情判决撤销，也可以直接予久变更，这是符合立法精神的。(二)专断和反复无常行政处罚自由裁量应符合立法的原则和宗旨，禁止主观武断。所以“，执罚自由裁量不应是专断、含糊不清、捉摸不定的权力。而应是法定的，有一定之规的权力。如果把自由裁量看作是含糊不清，捉摸不定的权力，就会导致法律范围内任意执罚，造成明显不适当、不合理，从而损害公民、法人或怎其他组织的合法权益。反复无常是行政主体对两个在主要方面相同的问题作出截然不同的处理，或对两个主要方面相同的案件作出截然不同的裁决。即“法律不允许行政机关许可某人做此项机关在同样情形不许可别人做的事，不应当星期一用一种原则，星期二又用另一种原则”。(三)责罚悬殊这种表现须具备两项条件：1.考虑失实。一种是没有考虑法律规定应考虑的因素，如法定情节和态度；另一种是考虑了法律不要求考虑的因素，如考虑了被处罚人的出身、社会关系等。2.行政处罚结果失去了准确性，如行政处罚畸轻畸重。(四)行政处罚强人所难，不符合行政相对人的实际情况如行政主体对相对人处以巨额罚款，远远超出相对人的实际履行能力。

行政自由裁量权是行政机关在法律无详细规定的条件下，依据事实在法律范围内自行决定实施其行为的权力。这个权力存在的法律根据主要是行政处罚法律规定。而“显失公正”也是针对该类法律规范而言的，因而“显失公正”与“自由裁量权”成正比关系，即行政自由裁量权越大，显失公正现象越多，反之亦然。笔者认为，这主要是由行政处罚法律规范本身的特征所决定的：(一)模糊性行政处罚规范模糊性表现在三个方面。1.一些行政处罚规定没有明确的幅度。如罚款规定既没有起点，也没有最高限额，执行中只能由执罚者自由裁量。矿山安全管理等方面的规定就是如此，从而留给执罚者广阔的自由裁量空间，虽然于法有据，也难免显失公正。2.处罚幅度太大，扩大了行政自由裁量权，滋长了显失公正。如食品卫生、物价管理等方面的处罚规定。3.行政处罚规范中讲到“情节严重、“情节较重”、“情节轻微”、“情节显著轻微”、“后果较重”等执罚依据，因对其内涵均未作界界定。而是由执罚者自由裁量，虽然形式上合法、实质上往往不合理。(二)滞后性由于我国人口众多，地域辽阔，经济、文化发展很不平衡，特别是在当前政治、文化、教育、科学技术等各方面的改革正在深入进行的形势下，许多措沲、办法带有探索性、试验性，加之行政关系发展变化较快，纷繁复杂，但行政处罚规范应保持其相对稳定。因此，上述因素蕴含着稳定性转化为保守性的可能，这势必成立法者授予行政执法者更多的自由裁量权，使“显失公正”的盖然性大大增加。综上所述，显失公正反映了如下特征：1.显失公正只发生在自由裁量范围内，超越这一界限便构成行政违法，这是其与行政违法、滥用职权、违反法定程序的区别。2.行政主体不合理地行使自由裁量权。3.显失公正是一种行政不当行为(行政瑕疵)，而不是行政违法行为。我国《行政诉讼法》和《行政复议条例》己表明了这种立场。4.显失公正只存在于拘留、罚款、吊销许许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚之中。

我国《行政诉讼法》规定，行政滥用职权属人民法院判决撤销的行政行为，撤销后该行政行为即无效；而显失公正属人民法院判决变更的行政行为，显然两者在逻辑是不相容的。那么，两者之间到底是什么关系呢?对此，法学界有几种不同看法一种认为“显失公正”是滥用职权的一种表现，两者为种属关系，即显失公正蕴含在用职权之中、另一种认为显失公正与滥用职权是同一问题的两个方面或者同一事物的不同角度表述，两者为同等关系。笔者认为上述两种观点都有失偏颇。因为按照第一种观点，显失公正是滥用职权的一种，必然演绎出人民法院对行政处罚显失公正只能判决撤销，而不可以判决变更。根据《行政诉讼法》规定，人民法院对滥用职权的行政行为应当判决撤销或部分撤销，这里是“应当”撤销，而不是“可以”撤销，更不能解释成“可以”变更。只有行政处罚显失公正才可以判决变更，当然也可以不判决变更，而酌情判决撤销，并要求行政主体重新作出具体行政行为。但不能因为一部分“显失公正”被判决撤销，而认为显失公正为滥用职权的一种，所以，第一种观点是与行政诉讼立法直接抵触的，也是不合逻辑的。第二种观点混淆了显失公正与滥用职权两个内涵不同的概念，显然与立法精神相悖。虽然“显失公正”与滥用职权均为行政主体在其职权内所为的具体行政行为(主体合格)，但透过这一共性，我们就不难发现两者之间存在质的差异。(一)主观因素不同显失公正一般不问行政行为的动机和目的是否符合公利益和法律要求，只要行政处罚在事实上达到明显不合理的程度这种程度大多通过一个“参照系”(如同案比较或异案比较等)得出，从而确认该行政处罚为显失公正。显失公正主观因素有故意和过失两种，而滥用职权主观上只能出于故意，不可能是过失。(二)法律原则、范围的表现后果不同行政处罚显失公正均发生在法律原则、在围内，而滥用职权常常超越法律的原则、范围。(三)存在的范围不同显失公正在于行政处罚之中，而滥用职权可存在在所有的具体行政行为中(包括羁束行为)。可见，滥用职权与显失公正的主要区别是主观恶性的不同。滥用职权违背行政合法性原则，是行政主体故意地作出违背法律授予其某项行政职权之目的的行为，带有主观性；而显失公正违背行政合理性原则，是行政主体非故意地作出的行为，带有客观性。这种行为由于不符合客观事实而呈现畸轻畸重的特点。

享有行政处罚权、能够实施行政处罚的机关应具备以下条件：第一，必须是行政机关。行政机关一般是指依法行使国家行政权，按照法律、法规、规章的规定管理国家行政事务的机关。它能够独立行使职权，是具有法人资格的行政主体。第二，必须具有外部管理职能。不具有独立主体资格，不能以自己的名义独立地行使职权、承担法律责任的内部行政机构就不能成为行政处罚的实施主体。第三，必须取得特定的行政处罚权。具有外部管理职能的行政机关虽然享有管理社会事务的权力，但是，它并不必然地享有行政处罚权，行政机关所享有的行政处罚权必须经法律、法规和规章的明确授权。第四，必须在法定的职权范围内实施。六、结语综上所述“，显失公正”只限于具有行政处罚权的行政主体作出的行政处罚,没有行政处罚权的行政主体或其他组织作出的显失公正的处罚属于超越职权的行为,行政处罚以外的行政行为也不构成行政诉讼法上的“显失公正”。“显失公正”只发生在自由裁量权限范围内，超越权限范围就构成其他形式的违法。“显失公正”虽然在形式上合法，但违背了合理性原则，表现出明显的不公正。