小议交通行政执法分析

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本文作者：高琳闫莹工作单位：长安大学经济与管理学院

郗恩崇教授在《道路运输行政管理》一书中明确地提出了交通行政综合执法的概念，从多个方面论证了综合执法在交通行业中实行的必要性与可行性，并概括了交通行政综合执法改革的内容，为各地各部门的综合执法改革提供了借鉴，具有一定的权威性。陈伟炯教授在《公路、水路交通行政综合执法的必要性初探》中充分肯定了交通行政综合执法的作用，通过分析综合执法模式在各地的尝试实践活动，总结出了其发展的必要性及受制的瓶颈因素，并指出综合执法是大势所趋。重庆市交通委员会将重庆市高速公路综合执法改革、区县交通综合执法改革和全市交通综合执法改革的探索与实践的成效总结为“两降低两提高”。此外，重庆市交通委员会还提出在改革过程中要将交通执法的3项职权分开，形成监督制约与协调机制。王济钧对交通行政综合执法的概念进行了理清与界定，分别从管理熵理论、系统理论、效率理论和公平原则4个方面分析其对交通行政综合执法改革的指导与借鉴意义。除此之外，国内还有很多学者对综合执法进行了研究。比如，张成富在总结济源市探索的综合执法模式的基础上，分析全国行政执法中存在的问题及解决措施等。学者们普遍认为综合执法能够提高执法效率、优化交通环境、提高队伍素质，是交通执法发展的必然趋势。虽然随着国家政策的不断调整（如费税改革），这些理论中有一些内容已不再适用（如省市交通征稽机构消失），需要进行调整，但是其总体的思路是正确的，这些理论能够指引着交通执法向着更加科学的方向发展。

目前，各地均在积极探索综合执法改革，但各个省市的具体做法并不完全相同。要搞清楚综合执法问题，首先要区分联合执法与综合执法之间的差异。联合执法是为了解决由于平时执法不力长期积累起来的问题或者其他比较突出的问题，由两个或两个以上不同行政主体分别派出一定数量的工作人员组成联合执法队伍或机构，共同进行行政管理或行政处罚的活动。这种执法队伍的建立往往是依据各地地方政府的文件或者行政命令而成立，没有严格的法律依据来保障。而交通行政综合执法就是将交通部门下设的多个行政执法机构归并为一个机构，将各交通执法机构的交通行政处罚权、监督检查权和行政强制执行权相对集中的交由经整合设立的交通综合执法机构行使。联合执法模式简单易行，联合了公路路政、道路运政以及公安警察共同执法，不用对多个交通执法部门进行彻底的改革，减少了改革过程中来自多方面的阻力。但是，联合执法在实质上并没有对执法部门进行彻底整合，交通部门分割与其利益冲突的问题没有得到彻底的解决，这使得联合执法体制短期成果明显，长期效果不稳定。而综合执法是把道路运政、水运行政、公路路政、航道行政、港口行政等行政机构的交通行政检查、违法处罚、行政强制执行3项职责从原交通行政管理机构中分离出来，进行重组与整合，交由综合执法机关统一行使，避免职能交叉。这种模式在制度上具有明显的优越性。但由于改革过程中较大程度的涉及到各部门的利益问题，因而将面临更多的阻力。总的来说，联合执法并非长久之计。这种改革模式并不彻底，长期执行的结果是联合执法之前的部门利益分割问题会再度出现。因此，交通运输行政执法最终的发展方向还是要进行彻底地改革，向综合执法转变。

1.陕西省行政执法现状分析目前，陕西省政府有26个交通行政管理直属单位，包括公路局、运输管理局、航运管理局、路政执法总队等。其中，公路局路政执法总队是陕西省公路路政执法主体，日常业务与公路局路政管理处合署办公。它是独立的法人机构，省公路局行使实际的管理职责。省交通运输行政管理共有8个执法门类4支执法队伍。由于陕西省现行的交通管理体制采用条块结合的管理模式，公路路政条、水运运政条、航道行政条以及道路运输管理条有其各自的执法队伍负责所辖管理范围内的职责。因而在执法过程中存在着职能交叉、政出多门等现象，影响了行政执法的效率。总的来说，陕西省交通行政执法存在以下问题。（1）政出多门、重复执法。陕西省现行的行政管理体系中，交通管理的主体是交通行政主管部门。道路运政、公路路政等机构分别依照相关法律法规行使职责。与此同时，公安部门负责保障交通安全，具有管理车辆等职能。公路路政条、水运运政条、航道行政条、港口行政条以及道路运输管理条有其各自的执法队伍负责所辖管理范围内的职责。这些职能分工将交通管理分割成很多条块，每一条块的执法主体都有可能为了维护自身的利益而破坏整个行政执法的利益。由于职责权限划分不清，导致各执法部门之间缺乏协调、各自为政、重复执法的现象增多。公安、公路路政和道路运政部门之间对权力和利益的争夺破坏了交通行政管理的完整性。对道路使用者来说，将面临不同部门的重复收费和重复受罚，违反了交通行政处罚中“一事一罚”的原则，也有损执法队伍的形象。（2）行政立法体系不完善。随着我国立法的迅速发展，交通法律法规及规章制度日趋成熟。我国交通行政法规体系是由若干个交通子行业的法规体系组成的。从当前交通主管部门所管辖的范围来看，具有相对独立行政职能的子法规体系有道路运政、公路路政、水运行政、航道行政、港务行政和公路收费行政等。公路路政、港口行政分别有《公路法》和《港口法》作为法律保障，道路运政、水运行政、航道行政和公路收费行政分别有《道路运输条例》、《水路运输管理条例》、《航道管理条例》和《收费公路管理条例》作为保障。交通运输虽然在立法上得到了迅速发展，但是由于执法体制的不完善，导致执法部门在做出行政行为时，仍然存在缺乏法规依据和相关规定不合理、不配套的问题。例如，《陕西省公路路政管理条例》第二十条规定：对公路造成较大损害的车辆，应当立即停止行驶，接受公路管理机构的调查处理。而在公路执法过程中，由于赔偿费的尺度过宽，往往致使路产受损，国家资产流失。因此，应针对现行法律法规在执行过程中存在的矛盾及时进行调整，使执法部门在执法过程中做到有法可依。（3）行政执法成本高。现行重复的管理体制将大幅增加行政管理成本。各个部门重复购置设备、建立执法办公设施，大大增加了固定资产投资成本。由于陕西省内实行分头管理的执法模式，每个执法部门都组织执法队伍。同时，为了扩大自身的管理范围与权限，各部门都在扩大执法队伍，导致执法队伍人员臃肿。这种膨胀很容易导致“养人来执法，执法为养人”的结果，其结果最终反映在管理成本上。（4）执法人员素质低。目前，从事交通行政执法的人员中有一部分是从社会人员中招聘而来的。这些执法人员没有经过严格的执法培训，在简单地了解执法知识后就上路执法。有些聘用人员素质较低、缺乏耐心，很容易出现暴力执法的现象，这对执法人员的形象造成了一定的负面影响。虽然聘用社会人员为相关执法部门充实了队伍，但是无疑会降低执法人员的整体素质。2.陕西省综合执法改革的必要性（1）进行综合执法改革符合科学发展观的要求。综合执法改革可以避免政出多门和重复执法，完善行政立法，提高执法人员素质水平，解决执法队伍中长期存在的级别、性质、编制等问题，是陕西省在交通运输领域内贯彻科学发展观的必然要求。解决上述问题的核心在于理顺执法体制，建立高素质的综合执法队伍，实行交通行政综合执法，使分散的执法机构变为综合的执法机构，从而减少执法主体的数量，避免多头执法的现象。这无疑会促使执法队伍改变工作作风，实现执法人员的专职化，提高执法人员的素质。（2）进行综合执法改革是深化交通行政体制改革的必然要求。交通执法改革是交通行政改革的一个重要组成部分，要完成交通行政改革，必须要进行执法改革。我国目前正在向法治社会转变，执法的规范性与公正性对形成合理的行政执法体系、提升执法机关公信力起着关键性的作用。对交通执法资源进行整合，能够推进依法行政，增强交通行政执法的公正性和权威性，有利于转变政府职能，提高行政执法的整体实力和效率。有些省市的交通行政综合执法的理论与实践研究已经相对完善，陕西省可以结合实际情况进行借鉴。事实上，随着交通行业的快速发展，为了调整交通市场秩序，交通行政综合执法成为了实现交通行政管理目标的具体标志，因此，其执行的好坏越来越成为国家交通行政相关法律法规的执行效果评定的标准。