地方行政立法评估标准维度

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摘要:立法评估的目的在于实现良法之治。西方三大主流法学学派从各自的角度阐释了良法的内涵，如法的价值要素、形式要素和事实要素。三者都具有可借鉴之处，依次从价值维度、规范维度和效果维度为视角确立地方行政立法评估的标准具有重要的意义。

关键词:行政立法;立法评估;评估标准;地方行政

立法评估是立法活动的一项重要内容，是提高立法质量的重要手段。2015年《立法法》修订扩大了地方立法主体，同时确立了立法评估的法律地位，明确了立法评估的具体要求。随着全面依法治国战略的实施，基层治理法治化的开展和地方立法权的扩大，广泛地开展立法评估工作是必然趋势，其重要性也将越来越突出。立法评估的目的在于实现良法善治，充分发挥法律的功能，形成良好的秩序和状态，满足公平、正义等价值需求，实现公民权利保障法治化。但何为良法？对此，不同的法学学派存在截然不同的观点。“形式法治派认为只要是按照民主程序得到全体国民一致同意的法律就是良法；实质法治派认为，只有法律的内容体现了民主精神，体现了公平正义、维护了人的尊严的法律才是良法，那些反人类、反人道、反民意的法不能叫良法。”功能法治派认为，能够关注社会问题，促进和保护利益，发挥实际社会效果，促进社会发展之目的的法律才是良法。上述三种观点分别阐明了法的价值要素、形式要素和事实要素，都有其合理性。因此，从价值、规范和效果三个维度确立立法评估的标准对于提高立法的质量具有重要的作用。

一、价值维度

（一）理论基础。价值理论是整个社会科学的基础理论之一，价值问题是任何社会科学都无法回避的问题。唯物主义辩证法认为，价值既有客观的存在形式即客观价值，又有其主观的反映形式即主观价值。一方面，客观价值决定和制约着主观价值，主观价值是对客观价值的反映，是以客观价值为基础，并围绕客观价值上下波动；另一方面，主观价值具有一定的相对独立性，并对客观价值具有一定程度的反作用，这种反作用表现在对客观价值的诱导、强化或限制。自然法学派强调法的主观价值，认为“恶法非法”，“真正的法律离不开道德，必须具有道德性，法律必须与道德保持一致，否则不能成为真正的法律。”尽管19世纪开始，自然法的观念遭受到实证分析主义法学派“恶法亦法”的冲击，丧失了其理论权威的地位，但由于其思想所包含的正义、公平、权利等观念已经深深根植于人类社会的价值观念之中，不可能消失。二战中德国纳粹战犯及其辩护人在战后的纽伦堡审判中以遵守现有的法律、服务于自己的国家作为无罪或罪轻的辩解理由。这促使了法律界人士开始对法律实证主义主张的“恶法亦法”的观点提出了反思和批判，注重法的价值。法的价值要素最为重要，是衡量“良法”“恶法”的重要标准，“如果它被拒绝进入实在法的机体，它会像一个幽灵飘荡在房间的周围，并威胁要变成一个吸血鬼去吸允法律机体的血液。”（二）确立内容。1.秩序价值。无规矩不成方圆，立法的目的在于维护社会的正常秩序。即使在今天看来比较野蛮的“以眼还眼、以牙还牙”同态复仇法律制度，其目的在于追求并保持一定的社会有序状态。秩序是法最根本的、最基础的价值，是实现其他法的价值的基础，公平、自由、效率、民主等价值如果没有了秩序的保障就难以实现。但在现代社会，秩序本身又必须以合乎人性、常理，不得以牺牲自由、公平等为代价，否则秩序就是非正义的秩序。评价良法与否，要看该法制定能否改善现有的不良的秩序、促进未来良好秩序的形成，同时又最大程度地实现人们的自由、公平等法的价值。立法中存在的“一刀切”往往会侵害公民合法权益，应当予以摒弃。2.公平价值。“人们都希望法律能够保障社会秩序，但人们同时还希望法律能够促进公平。”不能促进社会公平的法律难以维持长久稳定的秩序，最终会导致秩序的混乱。公平是人们孜孜不倦追求的目标，但受主观和客观条件的制约，对公平的界定是社会科学存在的难题。公平可分为形式的公平和实质的公平，理想的状态是追求两者的统一，但在实践中往往难以确保两者同时实现，这就需要立法者在立法时作出取舍。在立法中，公平可以表现为权利义务设定的一致性，参与立法主体的广泛性，立法适用的平等性等。3.自由价值。维持良好的社会秩序和促进社会的公平，往往需要公权力的介入，对社会关系主体的自由进行限定，正如卢梭所言“人生而平等，但无往不在枷锁之中”。然而，权力有可能被用来不恰当限制个人的自由。过分地强调秩序和公平等价值，留给人们选择的余地较少，个性和创造力受到束缚和压抑，不仅会影响社会的发展，而且可能会导致社会不稳定因素的存在。一方面基于社会控制理论，对不当的行为进行有效的控制，另一方面在立法中要简化行政许可的程序，减少不当行政处罚或行政强制的设定等，给人们更多的自由，以便发挥人们的活力和创造力。

二、立法评估标准中的规范维度

（一）理论基础。在法的价值问题上，认为价值是不可知或者坚持价值中立或多元，分析实证主义法学派在对自然法的理性主义批判中兴起，并逐渐成为当代社会的三大主流法学派之一。分析实证法学以经验实证和逻辑实证构建法律理论和规则，主张将道德与法律分离，只注重研究“确实存在”的东西。在它看来，产生法律效力的法是占社会统治地位的政治权威者制定并，可行的法是由立法者基于经验上可观察的标准根据逻辑推理来寻求的，而不是基于理性的道德判断，反对把任何的道德因素介入法律。传统的分析法学派把法的研究对象界定为法的概念、法的本质（主权者的命令）、法律的要素、法的体系和法的逻辑关系。比如，分析法学派的奠基人奥斯汀注重对现实具体的法律体系加以比较，抽出法律的要素，从而找出法律的一般原则、概念和特征。再如纯粹性分析法学派代表凯尔森要求把一切非法律的因素从法学中排除，使法学免受外来的影响，试图回答法是什么和怎样的，而不是去回答法应当如何。新分析法学派代表人物哈特引入了语义分析哲学和社会学方法，对法的特征、法律责任与惩罚、法的规则进行了深入的探讨，并谨慎地吸收了自然法哲学的一些方法和观点，弥补了传统分析法学的不足，提高了分析法学的能力和适用范围，被广为接受。（二）确立内容。1.合法性。广义的“合法性”包含了政治哲学意义上的“正当性”和法学意义上的“合法律性”,后者是法律实证主义法学对“合法性”的界定，属于狭义上的“合法性”。首先，就法制定主体的权限性而言，法往往由不同层级的立法主体所立，立法主体应当在各自的立法权限内进行立法，不得超越相应的立法权限。其次，就法的权威性而言，法是主权者的命令，要求法制的统一性。我国的《立法法》确定了“宪法至上”和“维护法制统一”原则，强调法律体系的一致性和协调性。最后，就法的效力性而言，法是主权者通过一定的程序制定并生效的规则，因此，法的制定程序必须符合现有法律的规定。2．技术性。立法技术是立法活动中所遵守的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。立法技术标准对于规范行政立法行为，正确界定权利义务关系，明确表达立法者、执政者意愿，保障整个法制系统有效运行具有重要的作用。立法技术的评价标准应当包括以下几个方面。（1）结构技术。行政立法的名称是否符合规定，总体结构是否完善、协调，章节条款等安排是否符合立法程序法的规定，法的构成要素是否完备等。（2）语言技术。立法语言的模糊性和准确性掌握运用是否得当，条文表达的意思是否通俗、简洁、明确，用词是否规范等。（3）逻辑技术。法律的概念是否同一，法律条文之间有无冲突，权利义务是否一致，权责是否统一等。

三、效果维度

（一）理论基础。社会法学派的代表人物霍姆斯说过：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”把经验定位为法律的生命，这说明法律的社会实效是衡量法律质量的重要标准和尺度。垄断资本主义时期各种社会问题和矛盾日益凸显，原有的资本主义法律制度无法实现人们的民主和法治理想。如果法学的研究和调整对象依然与现实生活脱节，分析法学派那样局限于分析现有法律制度结构和要素，机械地注释成文法和判例法，不为解决社会问题提供法律指南的话，就不能适应社会和法律实践的需要。社会法学派由此诞生，把社会学的研究方法引入法学研究领域，关注社会现象，注重法律的社会目的、作用和效果。社会法学派把法学的研究视角放在法的实际运行和操作上，而不是单个的法律的条文和判例。它着重强调在法学问题研究中将社会学的研究方法、理论框架以及工具引入进来，注重法律对社会产生的实际影响和效果。（二）确立内容。1．针对性。针对性是指在地方行政立法的过程中，要以当地人们关心的、需要解决的事情或问题作为立法的对象，结合当地的实际情况进行立法。地方行政立法要特色突出，具有针对性，能够解决实际问题，这样法规、规章的实施效果就越好。提高行政立法的针对性，首先，要有问题的意识，运用社会学的研究方法，调查研究人们关心的问题或当地的特殊问题；其次，立法的内容和制度设计要具有可行性和可操作性，在合法的前提下能够有效地解决实际问题；最后，既要有细化性内容、衔接性内容、延伸性内容，也要有独特性内容、创新性内容。2．合理性。现代行政法的职权法定原则要求立法者不得赋予行政主体广泛的行政自由裁量权，避免行政主体恣意妄为滥用行政权，因此地方行政立法设定的自由裁量权的裁量范围、种类、幅度要合情合理，具体包括立法规定的制度、措施和手段要适当和必要，设定的违法责任和违法行为的情节、性质、危害程度要相当，规定的内容要公平公正等。行政立法的合理性还包括立法选择、内容、过程等合理，以及立法的成本（包括立法活动开展所消耗的人力、物力、财力等直接成本和法律宣传、法律实施以及守法所消耗的间接成本）与立法取得的经济效益、社会效益成正比。

作者:张振安 单位:三亚学院