行政诉讼司法建议制度论文

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摘要:行政诉讼司法建议制度的产生打破了以往恪守中立、客观、被动的法院形象，深入贯彻“能动司法”的理念，也因此引发了激烈的存废争议。但不论是从背景还是自身功能的角度来看，行政诉讼司法建议制度都有其存在的必要。同时也应积极应对该制度在实践中存在的问题，寻求解决路径，以发挥其更大的价值。

关键词:行政诉讼;司法建议;规范化

在1989年的《行政诉讼法》中，司法建议最初被当作成一种“桥梁机制”来保障判决的执行。而后随着最高人民法院两项针对性文件的出台，司法建议制度才迎来了以能动服务司法为目的的新时期，并在建设法治政府、促进社会和谐方面发挥着重要作用。然而，由于行政诉讼司法建议制度的产生极大地冲击了传统司法理念，加上其本身在实践中暴露出的不少问题，也因此引发了激烈的存废争议。

一、行政诉讼司法建议制度的正当性

依据我国《行政诉讼法》及其司法解释，可将司法建议分为督促出庭应诉、保障判决执行和审查行政规范性文件三类。由此看来，行政诉讼中的司法建议是指法院对一些在行政诉讼中发现的但无法直接处理的问题，向有关责任单位或部门提出的要求其予以解决的建议。既是建议，则其本身便不含强制性，换言之，司法建议制度具备软法属性。这类软法的兴起一定程度上意味着法院判决约束力的不足，以及司法权威和公信的缺失。在硬法效力有限的情况下，法院只能通过司法建议这种柔性手段来保障诉讼。并且，在我国当前市场经济及法治发展的状态下，司法机关还承担了相对更多的社会压力与责任。而司法建议制度，尤其是行政诉讼中的司法建议制度，为司法权开辟了一条通往行政权的道路，让法院能走出审判的框架，回应社会需求，进而推动法治政府的建设及和谐社会的构建。

二、行政诉讼司法建议制度的现实困境

事物前进的道路是迂回曲折的，有无缺陷并非是一个制度存废与否的衡量标准。反之，应正视制度中存在的问题，并积极寻求解决进路，对待行政诉讼司法建议制度亦是如此。(一)适用异化:相关立法依据的缺乏。实际上，司法建议的制度功能更倾向于社会治理层面，且最高人民法院也屡次明确强调其社会效果。然而，行政诉讼的相关立法却规定得过于狭隘，三类司法建议皆是围绕着保障诉讼展开，而实践中司法建议的内容和范围远比前者更为丰富。在这种巨大落差下，大量司法建议得不到立法的支持，既打击了法院提出的积极性，又不利于行政机关对意见的采纳。(二)效用虚化:行政机关反馈落实的消极。反馈与落实是司法建议制度生命力的重要保证，但我国行政诉讼司法建议的实施效果并不理想。法院虽有提出司法建议的权力，却无约束行政机关遵从的强制力。大部分行政机关不重视司法建议，对法院指出的问题视而不见，导致反馈率较低，还有些行政机关虽然给予了一定的反馈，但往往流于形式，问题并未得到实质有效的解决。(三)管理散乱:各地工作开展状况的失衡。我国行政诉讼司法建议制度起步晚，还处于发展初期，相关运行机制也不够成熟，再加上各地经济发展水平、重视程度以及司法能力的差异，不同级别和地区法院的做法各不相同，涉案行政机关、社会团体对司法建议的认知程度、践行效果更是千差万别。而这种制度实践现状的不均衡显然不利于其进一步的发展。

三、行政诉讼司法建议制度的改进对策

(一)完善法律依据，扩大适用范围。为贴合实践需求，本文以为，对司法建议种类和适用范围的规定，立法应采取列举与概括相结合的基本模式。既在原则上概括肯定了适用标准，给予司法建议以广阔的发展空间，又通过逐项列举的方式予以具体说明。另外，立法还需转变对司法建议的定位，应以社会治理为主导功能，顺应趋势，充分发挥其社会价值。(二)健全鼓励机制，提高责任意识。倘若以明确责任、设立后果的形式来确保行政诉讼司法建议的效力，则会改变其软法的根本属性。软法一贯主张通过寻求更多的协商、运用更少的强制来建设法治社会。因此，断不可以强硬手段来推动运作。基于此，设置鼓励机制便成为明智之选。虽然《法官法》第30条已有相关规定，但为充分发挥鼓励机制的作用，应兼顾法院和行政机关双方，可增设奖励规则或与提高绩效相关联，促使法院积极高效提出建议，亦激励行政机关认真反馈工作。另外，还要加强司法建议的宣传和教育，责任意识的增强是关键。(三)引入建议机构，统一工作管理。尽管最高人民法院始终强调要加强领导、科学管理，提升司法建议的工作水平，但情况依旧不尽人意。而引入第三方建议机构却能改变这种现状:一方面它能将更专业的人士、更充足的精力投入司法建议工作，提出更为可行合理的建议，从根源上化解矛盾;另一方面专门独立机构的设置还利于统一管理，有效解决各地不均衡的状况，从而促进制度发展。

四、结语

行政诉讼司法建议制度是中国特色法律背景下能动司法理念的产物，它打破了审判封闭的框架，以积极主动的姿态参与社会治理，并显现出了强大的生命力。因此，我国应重视行政诉讼司法建议制度的发展，让其在不断地改进和完善中发挥自身更大的价值。

［参考文献］

［1］黄志勇，张萌萌．行政诉讼司法建议制度的困境与扩展———以新行政诉讼法的实施为背景［J］．中国人民公安大学学报，2017(6)．

［2］黄茂钦，尹亚军．司法建议:法院的公共治理之道?［J］．辽宁师范大学学报，2018(3)．

作者:邓曜虹 单位:南昌大学