行政批示法律规制研究

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摘要:长期以来，行政批示作为行政权行使的必要一环，在行政领域发挥着重要作用。关于如何定性行政批示的问题，现实并未加以明确，导致其功能得不到全面发挥。本文将重点从法律层面对行政批示的概念以及行政批示行为的法律规制问题展开探究，以揭示出其法律性质。确保行政权行使的合法性，必须通过一定的规则对其运行加以规制，这就有必要将行政批示行为纳入到治理范畴以营造一个良好的行政法治秩序。不论是从行政自制角度还是从司法规制角度来说，对行政批示行为进行治理均具有重要的实践意义。

关键词:行政批示;行政法秩序;法律规制

我国政治传统的历史非常悠久，“文书御天下”成为历代王朝的主要统治方式。文书制度在历代王朝更迭中不断完善，同时发挥着重要作用。建国后，我国将“批示制度”、“请示报告制度”继续坚持和发扬。行政批示为中国社会所独有，是我国传统政治历经千年运作而形成的一种独具特色的行政现象，在行政权行使中发挥着必不可少的重要作用。但是，现实生活中关于行政批示性质的界定并不够准确，行政批示制度功能的发挥也是不全面的。行政批示体现在政治生活的方方面面，其内容也包罗万象。关于“批示”，《现代汉语词典》进行了如下解释：可用作动词，上级对下级的公文文书作出的书面意见；可作为名词，指批示的文字。在行政领域，行政批示的法律概念即：行政部门依法定职权对具体案件、具体事件、具体问题作出的具有可操作性的，能够直接影响事件结果的书面处理行为。行政法关注的重点在于行政批示这一行为而非其具体内容。此行为表现出了如下的特征。

第一，该行为存在于行政系统内部，是行政主管部门及其工作人员依法定职权，通过下属部门提交的报告或其他途径如新闻报道等了解与其职权相关的案件或问题后所采取的处理行为。第二，行政批示行为是职权行为，也是个人行为。在了解具体案件或具体问题后，主要领导和相关负责人就会产生个人观点，在综合多种观点之后形成领导意见。这种意见往往带有极强的主观性，代表的是领导个人的倾向性观点。第三，书面性。从字面上来看“批示”，其自身就蕴含着“书写”之意，不论形式与内容如何，书面文书是其必要载体。第四，其作用的重要性。行政批示对于事件或问题的最终结果产生决定性影响作用。行政主管部门及其负责人凭借法定职权，在国家强制力的保障下实现对具体问题的处理，即通过行政批示行为作出具体的行政决定或行政决策。关于行政批示，学术研究领域并未展开专项研究，相关理论成果也较为鲜见。研究行政批示，可遵循以下思想路径：第一，立足于国家治理的角度展开研究。通过对7383条国家重要领导人作出的行政批示进行分析，孟庆国教授指出，在中国政治体制下，领导人有权通过批示行为实现自身决策权的行使，因此批示是政治管理的重要工具。通过研究批示的法律概念和性质，孟庆国教授还指出，在现代国家治理环境下，现有制度对批示引起的自由裁量权治理有制约作用，因此有必要在国家治理框架中引入批示，促进其制度化、规范化进程。第二，立足于国家法律的角度展开对行政批示的规范化探究。关于公安部门、检察部门、司法部门间的关系问题，郑弋教授指出各部门间重在合作，不存在权力制约关系，但行政批示的存在打破了部门间平衡的权力关系，尽管不作为法定的公文形式，但有必要通过行政法治加以规制，以确保批示程序的公开性与规范性，并通过法律形式将批示行为责任予以明确。在梳理和研究相关理论成果基础上，我们发现学术研究领域尚不够关注行政批示行为。大概是基于以下原因。

第一，批示作为一种非正式公文形式，其研究价值不大。行政批示在法律领域也不是一个法律概念，仅作为行政部门领导行使法定职权的行为习惯，是正式法律制度之外的内容；第二，行政批示作为行政组织法的一项内容，其与行政组织法一并被排除在司法程序之外。传统文化以官本位为主体，受这种思想的作用，部分学者忌讳甚至忌惮对行政领导人的行为进行研究和规范。第三，学术研究领域通常将批示视为行政系统内部的行为，因此认为没有研究价值。所以，并没有在行政法治秩序研究领域引入行政批示的内容。从另一角度来说，行政领导通过行政批示行为行使其行政职权，而确保其行使的合法性必须以一定的规范为前提，明确责任，服从监督，一旦发生失职侵权责任就必须承担相应的赔偿责任。行政批示容易滋生腐败。行政批示的法律性质模糊不清，没有必要的法律规范，运作缺乏规范性，相关责任不清，这就为贪腐问题的产生提供了土壤。另外，由于运行杂乱无章，法律权威遭受严重侵害。行政批示往往表现为隐蔽的状态。过于重视批示则意味着个人权威被过度强化，而使行政管理带有极强的“人治”色彩。过于追捧个人权威，必将威胁法律权威，导致处理问题不是依法办事而是依“批示”办事。久而久之，必将违背依法行政的原则，逐渐脱离法治化的正常轨道。实践中所暴露出的各种行政批示问题，要求必须在行政法治框架中引入行政批示，并对其进行规范化管理。这就需要考虑这样一个问题，如何通过法律规范对行政批示行为进行治理？可以从立法层面、司法层面、行政层面入手。如果要出台一部法律对机关负责人批准行为进行规范似乎不太现实，行政自制和司法规制这两个途径更具有现实意义。其一，行政上的规制。作为行政系统内部的一个重要程序，行政批示的规制更适宜通过内部自我治理的方式进行。《工作条例》对行政批示行为没有规制权，其实践运作也缺乏统一性。这种不统一主要表现在：形式、内容、程序等方面，相关责任也较为模糊。并没有将行政批示纳入到必要的审查与问责制度中，实践中也没有出现过因行政批示承担责任的个案。所以，有必要从系统内部进行自我规范。另外，通过内部备案审查机制的构建，将行政批示引入审查范畴。将审查主体、程序、结果等内容予以明确，同时实现行政备案与行政诉讼制度、行政复议间的有效对接。同时，通过构建内部问责机制，强化对行政批示违法违纪现象的管理，通过配套问责机制明确责任主体、责任追究范围、程序。这一做法的意义在于督促负责人提高法治意识，规范自身行为，重视遵循合法程序和规定进行权力的行使，同时也有助于遏制伪造批示文书现象的产生。其二，司法上的规制。虽然并不是所有的行政批示都具有可诉性。但考虑到相关理论成果的有限性，可将个案批示行为引入行政诉讼规制范畴。关于内部行政行为是否可以被引入到司法诉讼范畴的问题，国内学术领域以及实践领域均致力于不断探索。关于内部行政行为可诉性问题，学界于2004年就开始了相关研究。随后，越来越多的研究者提出批判性理论。由于行政复议与行政诉讼受案范围的局限性，必须对行政行为进行内部与外部划分。司法实务中也面临着诸多问题。在公众法律意识和个人权益保障意识不断增强的同时，各种问题日益凸显，内部行政行为开始打破其不可诉的堡垒。这符合行政行为内涵扩大的趋势，尽管过程缓慢，但从现行《行政诉讼法》来看，抽象行政行为开始被纳入其中，内部行政行为可诉并不遥远。

行政机关负责人批准活跃于行政执法领域，而在这个领域中，行政批示往往表现为个案批示。作为行政批示的重要一支，个案批示深刻影响我国行政执法的内部秩序与外部秩序。虽然已经明确了行政批示行为的大致写作意图，但仍有待进一步完善。行政批示的作用不可或缺且重大，但并未通过行政规范加以规制。将个案批示行为引入到行政诉讼范畴，以此为契机开启突破之旅。出于建构行政法秩序及响应推进国家治理体系和治理能力现代化的号召，结合中国行政法制的现状，应逐步实现行政机关负责人批准权运行的规范化。可以说，规范机关负责人批准行为在当下既是必要，又是迫切，也是难题。以制度化建设的方式将行政批示纳入到现有制度框架内进行规制，严格追究行政批示中的违法违规行为。值得注意的是，必须重视行政批示行为的灵活性，采取适度的规范措施保障批示活力的发挥。立足于行政法的维度展开对批示行为的探究，必将对可诉性理论等传统理论产生影响，进而推定行政法理论尤其是行政行为理论体系的不断完善。当然，以上规范路径的建构可能还不太成熟。从行政法角度看，对于规制手段的具体内容及规制手段之间存在的衔接环节，是值得我们更加深入思考和研究的。

参考文献：

[1]秦小建、陈明辉．论行政法上的批示．政治与法律．2013（10）．

[2]章剑生．行政程序法基本理论．北京：法律出版社．2003年版．

[3]何海波．行政诉讼法（第二版）．北京：法律出版社．2016年版．

作者:庞翊君 单位:西北政法大学