中国公证制度发展创新思索

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一、我国公证工作的发展历程

新中国成立前，东北解放区人民政府于1946年在哈尔滨市人民法院首先开始承办公证事务，随后沈阳等地的人民法院也相继开办公证业务。这对维护解放区人民的财产和身份上的合法权益，提供了一定的保障作用。建国后，公证制度在大中城市得到推行。1951年9月3Et，中央人民政府颁布的《中华人民共和国人民法院暂行条例》规定，公证由市人民法院和县人民法院负责办理。1954年，公证工作转归司法行政机关直接领导和管理。1956年7月10日至1957年，根据国务院的批示，全国共建立了51个市公证处，553个公证室(附设于市、县人民法院)，652个县人民法院指定专人办理公证，年办证量达29．35万件，为中国国民经济恢复和社会主义改造的顺利进行提供了法律保障。1956年9月19日，党的第八次全国代表大会指出：“公证制度是认证机关团体和公民法律行为的一种良好制度……应该加速推行。”5O年代末期，受左倾错误思潮的影响，公证制度受到极大的削弱，几乎近于取消，这种状况一直持续到70年代末期。

党的十一届三中全会以后，中国的公证制度重获生机，并迅速得到恢复和发展。1980年，司法部发出《关于公证处的设置和管理体制问题的通知》，公证制度得以恢复和发展。为进一步规范公证工作，国务院于1982年颁布实施了《中华人民共和国公证暂行条例》，相继颁布的《民事诉讼法》、《继承法》等法律对公证的功能、业务领域、法律效力等也作出规定，这些法律和行政法规规定对中国公证制度的恢复和发展起到巨大的推作用。20世纪90年代初，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会又提出“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用”。随着我国市场经济的确立与发展，公证工作也得到快速发展。2000年，国务院批转了司法部《关于深化公证工作改革的方案》，其主要内容有：现有行政体制的公证处尽快改为事业体制，改制后的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人；在改革过渡期内，边远、贫困地区的公证机构可以暂时保持行政体制不变，但应按事业单位的模式管理和运行；公证机构的设置实行“总量控制、合理布局”的原则，公证业务辖区为公证机构的地域管辖区域；改革公证员考试制度，实行公证员执业证书和在职培训制度；实行司法行政机关行政管理与公证协会行业管理相结合的公证管理体制。这个指导性方案为中国公证制度未来的发展和《公证法》的制定确立了大的方向和总的框架，是2000年以来指导中国公证工作改革与发展的重要决定。

从2000年至今，中国公证行业实现了顺利转制和跨越性飞速发展，在《关于深化公证工作改革的方案》和“五个有利于”(即有利于民主法制建设，有利于推进司法改革，有利于公证职能作用的充分发挥，有利于对公证处的规范管理，有利于对公证人员的规范管理)的指导下，各地本着求真务实的态度，绝大部分公证机构顺利完成了由行政体制到事业或合作体制的转变，公证机构及其执业公证员、公证从业人员的数量也得到合理增加。在转制过程中，各公证机构致力于建立健全和完善适应事业及合作体制发展的人事管理制度、财务管理制度、财政税收制度和社会保障制度等一系列配套措施，为公证业务范围的扩大、公证事项种类的增多奠定了牢固的制度基础。2001年，司法部《关于从通过国家司法考试人员中录用公证员的通知》，要求以后选用公证员将从通过国家司法考试的人员中录用，为进一步提高公证员队伍素质，建设一支高素质的公证专业队伍奠定了基础。此外，要素式公证书的改革与实践，使要素式公证书的使用范围不断扩大，并在全国范围内得到普及；主办公证员制度试点工作的经验总结和推广，也为实现公证人力资源的优化配置奠定了良好基础。

2005年8月28日，十届全国人大常委会第17次会议表决通过了《中华人民共和国公证法》。这是新中国第一部规范公证工作的法典，确立了中国公证制度的基本框架，在中国公证事业发展史上具有里程碑式的意义。2006年3月1日，《公证法》正式实施，掀开了中国公证事业发展的新篇章。各地在按照《公证法》规定的“统筹规划、合理布局”公证机构设置原则，积极做好公证机构设置以及人员调整工作，确保《公证法》的各项规定落到实处的同时，按照党的十六届五中、六中全会精神和“十一五”规划，不断探索新的公证服务领域，不断加强公证队伍建设，继续维护和增强公证公信力：以《公证法》实施的为契机，加大公证工作的宣传力度，不断提升公证服务社会的能力，充分发挥了公证行业在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会中的积极作用。

截至目前，公证行业已初步形成覆盖全国的公证网络体系，全国公证机构达3000余家，执业公证员近1．2万人，公证从业人员近2．5万人。各公证机构致力于建立健全和完善适应事业及合作体制发展的人事管理制度、财务管理制度、财政税收制度和社会保障制度等一系列配套措施，为公证业务范围的扩大、公证事项种类的增多奠定了牢固的制度基础。全国年办证量已连续6年超过1000万件，公证事项种类已达200多种，涉外公证每年办理近300多万件，发往100多个国家和地区使用。各种民事公证、经济领域内各项行为及文书公证、涉外公证等公证服务，正逐步深入到中国经济和社会生活的方方面面。

二、我国公证制度的价值体现

公证是依法行使国家证明权的辅助性司法活动。公证制度是预防纠纷、减少诉讼，保障社会主体平等行使民事权利的法律机制，是国家间接管理社会的一种法律手段。经过3O多年的改革与发展，中国公证制度已成为中国民主法制建设的重要组成部分。它建立的初衷和所要达到的目标与构建以法治为基础的和谐社会目标是一致的。

（一）预防纠纷减少诉讼，维护基层群众合法权益

纠纷最少化、矛盾最小化，人民群众合法权益不受侵害是中国经济社会良性发展的重要保障。公证作为一项重要的司法预防制度，在预防纠纷、减少矛盾，维护基层群众合法权益方面发挥着不容忽视的作用。在诸多民商事法律行为和经济活动中，公证人都以其独特的法律地位和中立第三方的身份，为当事人各方提供着优质、高效的公证法律服务。在市场经济条件下构建和谐社会，预防和避免各类经济活动所引发的纠纷和矛盾尤为重要。在合同类公证中，公证人通过履行严格的公证程序，将违法、显失公平、潜在的不可履行等因素剔除，使当事人订立的合同或协议具有全面、真实、依法履行的可能性，从而避免因恶意欺诈导致合同无效或合同无法正常履行而引发的纠纷和矛盾，保护当事人的合法权益，促使交易的正常进行。尤其是涉农公证服务，更能够体现公证对基层群众合法权益的维护。在构建和谐社会的过程中，避免和解决好家庭纠纷与矛盾非常必要。公证以维护家庭关系稳定、促进家庭成员和睦相处为己任，避免和妥善处理抚养、赡养、财产分割等方面可能或已经出现的因利益冲突而导致的人与人之间的关系紧张，避免由此带来的纠纷，保障人民群众生活安定。公证在促进纠纷的及时、有效解决方面发挥着不可小觑的作用，主要体现在公证文书所具有的证据效力和赋予强制执行效力上，我国《民事诉讼法》对公证文书的这两种效力均作了明确规定。其一，经过公证的民事法律行为如果发生纠纷或提起诉讼，公证书可作为证据直接被采信，审判机关无须再进行调查取证和证据辨析；其二，对于公证机构依法赋予强制执行效力的公证文书，当事人可以直接向法院申请强制执行。这样既维护了当事人的合法权益，又减轻了审判机关的负担，促使纠纷得到及时、迅速地解决。

（二）衡平利益价值取向，保证民事权利平等实现

市场经济条件下，公证制度更以其衡平价值取向的理念和制度设计，在保证社会主体民事权利平等实现方面发挥着独特作用，并使制度本身拥有了无限的发展空间，为保护弱势群体利益、保障社会稳定作出了巨大贡献。因为公证是站在中立的立场上，以保障国家公共利益不受侵害为前提，以尊重当事人的自主意志为原则，对双方当事人保持不偏不倚的、超然的中立态度，平等地对待双方当事人，给予双方当事人平等的程序参与机会，对双方当事人的利益给予同等的尊重和关注，决不偏向任何一方，为双方提供最有力的证明，使双方当事人能够达到法律意义上的平等，从而满足当事人对公正、公平与平等的渴望。现阶段，中国虽然已经不存在阶级的对立，但还存在着抽象不平等的各个阶层。由于种种原因，不同的阶层、不同的主体对法律的认知和运用程度不同，在势力上也存在强弱差别，这就决定了强势阶层与弱势阶层在享有权利和履行义务上很难达到真正的实质意义上的平等。例如合同的订立，许多当事人由于缺乏法律常识，或对合同要规定的有关内容缺乏正确的认识，导致所订立的合同有时并不真正符合自己的意愿，但如果有处于中立地位的公证人参与，情况会截然不同。因为公证人要衡平多方利益，从多方利益角度出发制定合法、公平的合同；而且公证人从合同开始订立时就参与其中，可以避免当事人因受到恶意欺诈或合同不能生效。近些年来，公证还越来越多地参与到社会公益活动和其他经济活动中，如各种招投标公证、开奖公证、拍卖公证等，公证人通过帮助活动举办方制订活动规则和程序，并对活动全过程进行严格监督，保证所有活动参与者都拥有平等的竞争环境和机会，从而保证结果的真实、有效，维护市场竞争的公平秩序。

（三）追求司法成本节约，实现法治和谐

首先，从时间成本上看，公证活动的过程是一个对所证事项的受理、审查和出具公证书的过程，同时也是一个预防性的梳理和过滤过程，因此，公证司法程序与审判、仲裁等事后救济司法程序相比相对简单。所以在一般情况下，对一些事项进行公证所需的时间远低于审判和仲裁所需要的时间；而且有些公证活动如合同公证、公司事务、现场监督类公证，往往与当事人的民事活动同步进行，但审判、仲裁程序则是在当事人的民事活动发生纠纷、提起诉讼后才开始，当事人活动的时间与审判、仲裁的时间是截然分开和对立的，即不具有同步性。公证活动与民事活动的同步性决定了公证在时间上的低成本。其次，从精力成本上看，公证最主要的预防纠纷的职能把当事人参与诉讼的可能性降到了最低，避免了当事人因参与诉讼而浪费精力，也使法院讼累得以缓解。即使发生纠纷或提起诉讼，由于公证书的证明力高于其他证据，不需要审判机关再对其进行实质审查，在“谁主张，谁举证”的原则下，当事人也不用花更多的精力去收集证据，审判机关也不用对证据辨析投入过多的精力。再次，从金钱成本上看，就目前参与各种司法程序所需要的费用情况看，公证费用是最低的，而诉讼费用相对高很多，尤其是贫弱者不堪重负。尽管我国现在设立了缓交、免交以及法律援助等救济制度，但就目前情况看适用比例还是很小。由此可见，公证不仅本身就是一种低成本的司法手段，还能够减少使用其他司法手段和资源的可能性，因而公证能够在节约司法成本、在法治和谐的层面上发挥巨大作用。

（四）追求诚实信用，促进社会和谐友爱

中国的市场经济是信用经济，市场主体的游戏规则建立在信用基础之上，所以，诚实信用对中国社会良性发展至关重要。公证代表国家行使证明权，以法律和事实为依据为社会提供证明法律服务，其出具的公证书必须真实合法，这就决定了公证本身就是诚信的代表。公证制度‘是一个社会诚信的表征”，具有极高的公信力，这种公信力在社会诚信形成的过程中能够产生强大的示范效应。公证制度还是一项重要的信用保障机制。首先。公证“能够为契约签署人、商务活动参与人、民事活动权利义务双方提供遵守道德诚信规范和法律诚信原则的条件和基础：为社会主体、市场主体参与社会活动和经济活动，实现社会利益平衡指明方向”，把一些违规、欺诈行为拒之于未然阶段，最大限度地防止欺诈、虚假等不诚信现象的发生。其次，公证是社会信用体系建设的催化剂。因为在办理公证业务的过程中，公证机构留存了大量公民、法人的身份、资质和活动情况的资料，这些资料为建立公民个人或法人的信用档案、构建社会信用体系提供了重要依据。

（五）传播法律知识，推进民主法制进展

提高全民族的法律意识，普及法律知识，是实现法治、构建和谐社会的前提和基础。公证在预防纠纷、化解社会冲突和矛盾、维护社会稳定的同时，还是法律知识、法治精神的传播者和推动社会文明进步的重要载体。这不仅是对公证制度的要求，也是公证制度的本质所决定的。首先，对公证工作的宣传本身就是一个向群众传播法律知识的过程。公证工作涉及社会生活的方方面面，接触调整各种社会关系的法律规范和制度，公证人不仅要成为法律专家，还要成为社会专家，这决定了公证宣传工作的内容，不仅包括宣传公证法律常识、公证工作的性质和重要性，还包括宣传各种与人民群众切身利益密切相关的其他法律规范和法律常识。在提高人民群众的公证意识，使人民群众熟悉公证、了解公证、信任公证同时，也提高了他们的民主法治意识和法制观念；其次，公证活动的整个过程也是一个向当事人普及法律常识的过程，公证工作的原则要求公证机构在办理公证的过程中要当面告知当事人有关内容是否符合法律规定，告知其所享有的权利和应履行的义务，指导其如何作为，所以人民群众在办理公证的同时也受到法律常识教育，能够清楚如何才能保护自己的合法权益，并自觉地在法律允许的范围内从事各种活动。

三、新形势下我国公证工作的创新与发展

当前，中国经济社会发展仍处于重要战略机遇期，国民经济继续朝着宏观调控的预期方向发展，各项社会事业加快发展，社会大局保持稳定。但是，也应看到，国内外不稳定因素仍然较多，维护社会和谐稳定的任务依旧繁重。公证行业应深刻认识当前所面临的形势和任务，抓住机遇，积极作为，牢牢把握工作主动权，推动公证工作发展再上新水平。

（一）围绕实现十二五目标任务开展公证工作，服务经社会科学发展

党的十七届五中全会和全国“两会”确定了“十二五”时期的目标任务。完成“十二五”规划的宏伟目标和各项任务，特别是经济结构战略调整、科技创新创业、节能环保和生态建设、发展现代农业，深化改革和扩大开放等领域，面临大量的法律事务，公证工作大有可为。公证行业应紧紧围绕科学发展的主题和加快发展经济发展方式的主线，找准公证服务的切人点、结合点，积极拓展服务领域，注重针对社会热点难点领域提供公证服务，积极做好涉及重大工程项目建设、金融企业法律风险防范、知识产权保护、城镇化建设、社会主义新农村建设、对外开放等重要工作领域的公证事项，同时认真办理涉及公民切身利益的征地拆迁、环境保护、劳动关系、置产创业、借贷抵押、财产继承、保全证据等方面的公证事项，切实维护人民群众的合法权益。要进一步创新服务方式。通过开展专项公证服务活动、组织公证服务团队、举办公证服务推介会等形式，为公证机构参与国家和地方经济社会发展的重要工作、重大活动和重点项目创造条件、搭建平台。要进一步增强服务能力。切实加强工作指导，通过举办专题培训、召开现场会、开展交流研讨等形式，不断提高公证员的实务技能，确保服务的高质量、高水平、高效率。

（二）围绕加强和创薪社会管理开展公证工作的服务社会和谐稳定

加强和创新社会管理，是党中央在深入分析我国基本国情和经济社会发展阶段性特征基础上作出的重大决策。公证工作在加强和创新社会管理工作中具有专业优势和独特作用。总书记指出，加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。这与公证制度的核心价值完全契合，公证制度在实践运行过程中彰显出独特的法治功能，在协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会和谐方面都具有不可替代的重要作用。公证行业要充分发挥公证在党和政府主导的维护群众权益机制中的作用，积极运用公证手段参与社会管理、服务加强和创新社会管理的各项工作，努力使各种矛盾在法治轨道上得到依法妥善解决，维护社会和谐稳定。

（三）围绕保障和改善民生开展公证工作。骚务广大人民群众

执业为民是公证队伍开展实践活动的明确目标。公证工作应把保障和改善民生，维护广大人民群众合法权益作为根本出发点和落脚点，认真做好服务群众各项工作。要围绕教育、就业、医疗、养老、住房等人民群众普遍关心的热点难点问题，提供优质高效的法律服务。要积极履行公证法律援助职责，努力为残疾人、农民工、老年人、流浪儿童等困难弱势群体提供公证法律援助，切实解决困难群众请公证难、打官司难的问题。要积极参与捐资助学、助残、扶贫、救灾等社会公益活动，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，满腔热情地为人民群众服务。

（四），围绕加强公证伍党的建开展主题裁实践盾动，服务公征事业全面发展

加强党对公证工作的领导，是促进公证事业全面发展的根本保障。应全面加强公证队伍党的建设，在公证党员中开展革命传统、理想信念、党风党纪、职业道德教育，使广大公证人员不断增强从事公证职业的荣誉感和使命感，把公证执业与党的事业、国家的发展、人民的利益紧密联系起来，坚定地做中国特色社会主义法律工作者。同时，还要进一步巩固和扩大公证队伍党的组织和党的工作全覆盖成果，充分发挥公证队伍党组织在公证执业活动、公证机构和管理中的政治核心作用，充分发挥公证党员在履行工作职责、服务经济社会发展中的先锋模范作用，团结带领广大公证人员争建一流的队伍、争创一流的业绩，促进公证事业又好又快地发展。