发挥司法职能推动社会管理的独特性

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深入推进社会管理创新，是当前和今后很长一个时期政法工作的重大主题之一。近年来，广州市司法局主动适应新形势发展需要，大胆进行社会管理方式方法、体制机制创新，取得了成效，积累了经验。在社会管理创新日益重要的时代背景下，司法行政工作的独特作用更得以凸显。司法行政工作如何立足自身职能，发挥更加重要的独特作用，是值得认真研究的重大现实课题。

一、司法行政在推进社会管理创新中具有十分独特的职能优势

司法行政机关是社会管理的重要组成部分，承担着法制宣传、法律服务、法律保障等方面的职能，在加强和创新社会管理中具有特殊的功能，担负重要使命。

一是社会特性。社会管理作为系统工程，涉及社会方方面面，要求参与社会管理的政府部门有能力将触角深及社会各个层面。司法行政很多工作都是直接面向社会、面向群众的。涉及社会服务、社会管理和社会建设诸多方面，社会性是司法行政工作的本质属性，司法行政机关“点多、线长、面广”的行业特点在社会管理中呈现出明显的社会性优势。

二是管理特性。维护稳定、促进和谐是社会管理的根本目的。监狱、劳教、社区矫正、安置帮教等工作具有特殊的管理职能。监狱劳教戒毒管理工作，是社会管理的特殊领域和形式，健全完善监狱劳教戒毒场所内部的各项安全防范措施，切实加强管理，确保监管场所稳定，是司法行政机关维护社会安全稳定的特殊职能。以维护社会和谐稳定为目标，把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量司法行政工作的首要标准，加强对罪犯劳教戒毒人员、社区服刑人员和归正人员等特殊人群的管理，是当前社会管理创新的重点任务。

三是服务特性。社会管理韵基本任务包括协调社会秩序、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。依法建设和管理社会是加强社会管理、实现社会和谐的根本途径，上述七项社会管理任务都离不开法律手段的介入。司法行政机关的法律服务职能，是畅通群众利益诉求的重要路径，是通过参与信访处理，提供法律服务，依法平衡、协调和维护利益各方的权益，从而消除对立情绪，减少社会矛盾，从根本上化解矛盾纠纷的有效办法。律师和基层法律服务工作者为政府担当法律顾问，有效降低政府决策风险、行政执法风险，在预防社会矛盾上发挥着重要作用。

四是预防特性。预防矛盾发生、避免激化矛盾是做好社会管理工作的关键，是社会管理活动的源头性工程。‘司法行政机关的人民调解工作，是中国特色化解矛盾的工作机制。从根本上解决社会矛盾的重要途径，在构建社会主义和谐社会中具有重要地位和独特优势。司法行政机关的法制宣传教育工作是发挥法律指导功能，提高全社会法律意识的重要手段。深入开展法制宣传，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围，是从源头上治理社会矛盾的重要途径。公证制度作为诉讼程序的前置，提早介人民事、商事和经济活动，是一项重要的预防性法律制度。

五是基层特性。随着基层社会结构的发展变化，城乡社区越来越成为社会生活的支撑点、社会成员的聚集点、各种矛盾的交汇点，构建以城乡社区为重点的基层社会管理服务体系越来越成为当务之急。司法所是司法行政体系中最基层的组织机构，既是政法机关的组成部分，又是当地政府的职能部门，承担着法制宣传、法律服务、法律保障三大职能，与民生息息相关，渗透于社会管理的方方面面，是创新社会管理的重要力量。在事关社会管理秩序、服务保障民生的矛盾调处、利益协调、诉求表达、权益保障、法律规范、制度约束、公共安全和应急处置机制建设中，具有独特的优势，尤其对于解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题方面具有不可替代的作用。

二、广州市司法行政机关推进社会管理创新的成功实践

广州作为改革开放的前沿阵地，经济社会转型早，社会矛盾也暴露得更早、更充分，社会管理的新问题也较早出现。近年来，广州市委、市政府高度重视社会建设与社会管理创新工作，大力加强公共服务体系建设，积极探索和推动社区管理创新，在亚运志愿服务、维稳工作等方面积累了成功经验。广州市司法行政机关按照市委、市政府的部署，充分发挥职能优势，着力在创新特殊人群管理、健全矛盾调解机制、提供优质法律服务等方面积极探索、创新实践，取得新的突破，使广州的社会管理与服务工作站在一个新的历史起点上。

(一)突出以人为本。大力提高特殊人群管理服务水平

针对不断增加的负案人员、涉黑人员、邪教人员、少数民族人员和吸毒人员，广州市司法行政机关自觉将监狱劳教、社区矫正、帮教安置工作纳入社会管理大局，将服务贯穿于管理的全过程，注重人文关怀，赋予了特殊人群社会管理服务工作新理念新内涵。全市劳教(强戒)场所总体持续安全稳定，连续16年安全生产无事故，有效教育转化了数万名罪犯、劳教、强戒人员。全市1．2万名刑释解教人员和社区服刑人员重新犯罪率分别为0．o4％和0．o6％，均明显低于全省1．06％和0．08％的平均水平。

一是推行三项创新，落实首要标准。推出服务型执法、教育性管理、综合性矫治三项创新活动，切实提高教育矫治质量。一方面充分利用社会帮教、法律援助、志愿组织等社会资源，运用管理、教育、医疗、心理治疗、劳动锻炼等手段对劳教(戒毒)人员进行综合性矫治，积极打造具有广州特色的强戒人员收治模式，在场所全面开展以“九训”为主要内容的戒毒脱瘾教育，创新推出“六项四期十步”脱瘾教育法，切实提高所内教育矫治的效果；另一方面，以劳教(戒毒)场所为主导，指导和帮助社区、企业加强对特殊人群的管理，努力促进教育矫治职能向社会延伸，建立了集管理、培训、安置和帮教“一条龙”的职业技能培训模式，教育挽救质量明显提高。

二是创立广州市尚善社会服务中心，积极探索政府购买社会管理服务方式方法。学习借鉴香港经验，创立了全省首个非营利司法社工组织——广州市尚善社会服务中心，通过政府购买服务方式招聘专业社工对社区服刑人员进行帮教，积极开展政府购买服务工作，先后承办了青少年司法社工服务、天河区石牌街社区矫正社工服务等试点项目及省未管所释前辅导、市公用事业职业技术学校在校学生预防犯罪项目、认知行为介入等拓展项目，全面提升了社区矫正对象和刑释解教人员的矫治帮教质量，服务对象脱管率和重新犯罪率为零，服务对象期末满意度为100％，矫正效果获得社会广泛认同。在2010年度政府购买服务试点项目期末评估工作中，中心承办的项目得到专家评估组的充分肯定，其中“青少年司法社工项目”被评为广州市l2个优秀项目之一，并被国家民政部列入第二批社工人才队伍建设试点项目。

三是推行“展翅计划”和“中途宿舍”试点，成功导人专业志愿服务参与特殊人群社会管理服务。启动了为少教解教人员提供帮教服务的“展翅计划”，借鉴外国经验建立了全国首家面向少教所解教学员的中途宿舍。少教所预先将出所时问通知基金会和志愿者、社工，由社工将少年接到中途宿舍，基金会提供每天10元的补助金解决吃饭问题，“展翅计划”社工进行心理辅导，帮助解决办身份证等实际问题，提供就业援助。调整好心态和期望后，少年被安排到联系好的单位就业。之后的数年间，每个少年都有自己的社工为其服务。“展翅计划”运作取得良好效果。同时，创建“阳光之路爱心服务工作站”，对刚回归社会的刑释解教人员提供真情帮教、生活扶助、推进就业“三位一体”的服务；广泛吸纳各种社会资源参与矫正对象的监管和教育改造，组建2500多人的社区矫正志愿者队伍，以及100多人的社区矫正律师志愿者服务队伍。

四是构建一体化无缝衔接机制，形成特殊人群社会管理服务合力。促进监狱劳教与安置帮教、社区矫正相衔接，加强司法所与监所、公安、法院的沟通联系，严格落实刑释解教人员衔接制度，并对人户分离人员建立异地托管制度，建立市、区(县级市)、街(镇)三级安置帮教工作信息管理网络，发挥信息管理系统的动态管控作用，同时建设社区矫正对象移动监控平台，对社区矫正对象全天候24小时手机跟踪定位和监督管控，抽调劳教警察进驻区县司法局协助开展社区矫正工作，并加强与法院协调，罪犯被判处非监禁刑后，社区矫正当庭启动，由驻区劳教警察直接将罪犯从法院带回司法所，进行矫正宣告和初始教育，建立判决与社区矫正无缝衔接制度，实现了法庭判决与社区矫正无缝衔接、脱管率为零的良好工作局面。真正实现管理全覆盖、信息全收集、事态全掌控。促进安置帮教与回归社会相衔接，开设特殊人群安置就业直通车，在全市创办237个安置单位，解决本市无业可就刑释解教人员的过渡性就业安置问题，与民政部门、劳动保障部门密切合作，为特困刑释解教人员和社区服刑人员提供低保救助和免费职业培训、就业指导和就业推荐，市属各劳教所与社会培训机构建立了对口培训机制，帮助服刑在教人员顺利回归社会，推动帮教进一步向社会延伸。

(二)突出源头预防。切实把社会矛蜃化解在萌芽状态

针对不断增多的劳资、医患、征地拆迁、交通事故等矛盾纠纷，创新人民调解工作方式方法，筑牢人民调解在夯实维护社会稳定“第一道防线”，创新法制宣传，加快构建社会管理源头防范治理机制。

一是发挥人民调解在“大调解”体系中的基础性作用，不断夯实维护社会稳定“第一道防线”。不断拓展新型调解组织，积极推动行业性、区域性人民调解组织建设，把人民调解工作组织网络向大中型商贸市场、物业管理行业、城市社区、工业小区等新经济组织和接边地区、暂住人口聚居区延伸，不断填补传统的按行政区划设置调解组织所形成的工作“空白点”。目前，全市建立区域性、行业性调解组织136个。据统计，截至2010年12月，广州市有各类人民调解委员会3144个，人民调解员26977名；其中行业性、区域性调解委员会136个，企业调解委员会371个。工作体制不断创新。建立律师参与调解矛盾纠纷的机制，相继建立和完善了社会律师、公职律师参与社会矛盾和重大纠纷调解和监督指导的相关制度；建立广(州)佛(山)周边地区纠纷联调机制，签署了共同预防化解广佛周边地区社会矛盾纠纷的协议。广佛两市预防化解社会矛盾的联动工作正式实施。“四大调解”对接机制不断完善，先后与广州中级人民法院、检察院、卫生局、人力资源和社会保障局、城管局、广州市仲裁委员会等六个部门和单位，联合出台了相关规定，建立起联调联动的工作机制。其中人民调解与司法调解相互衔接的花东模式、天河区的调解中心等，都得到了省、市领导的充分肯定。目前，全市在人民法庭建立人民调解室25家，建立区域性调解中心19家。我市开展调解、调处工作的经验，先后在全国维稳及综治工作会议，以及广东省人民调解工作会议上介绍。市司法局调解处连续四年被广州市委、市政府评为综治工作先进单位，连续十年被司法部评为全国人民调解宣传工作先进单位。

二是打造法制宣传广州品牌，创新社会管理源头防范治理机制。推动法制宣传走进机关，创新开发广州市领导干部普法教育信息化应用系统，实现网上学法、网上管理、网上考试一体化，不断提高领导干部、公务员、行政执法人员和基层组织机关工作人员依法管理和服务社会的能力和水平。推动法制宣传走进校园，将在校学生法制教育纳入学校教学计划，扎实推进校园法律顾问和法制副校长工作，开辟第二课堂开展学法用法实践活动，协助学校开展法制教育和校园周边环境治安综合治理工作，全市1788所中小学校共聘请法制副校长近2000名，校园法律顾问近1000名，不断完善学校、家庭、社会“三位一体”的青少年法制教育体系。推动法制宣传走进特殊人群，深人推进流动人员“订单式”普法，将法制宣传平台前移，在普法宣传前先深入企业、工地调查外来工、流动人员等普法对象的法律需求。有的放矢开展普法宣传，不断提高普法的针对性和时效性。推动法制宣传走进电视，与广州电视台联合制作《普法视角》、《一周睇法》、《日日睇法》等普法专题节目，开展“推进社会管理创新维护社会治安稳定”主题法制宣传教育活动，深入开展与促进经济社会科学发展、保障和改善民生、促进社会管理创新等相关的法律法规学习宣传，引导群众理性合法表达利益诉求，维护社会和谐稳定。节目收视率和市场份额在广州地区居同类节目第一。电视情景短剧《司法所长》，社会反响热烈，获得“全国法制好新闻”电视剧类二等奖。

(三)突出基层治理。在社区管理翎新中发挥主导作用

把司法所作为司法行政社会管理和创新的基础和抓手，主动服务社区建设，通过推行“所所结对”模式，开展律师进社区，深化便民服务措施，促进社区管理的完善和社会矛盾纠纷的有效解决，在社区管理服务创新中发挥了主导作用。

一是以推行“所所结对”为载体，推动司法行政工作下沉到司法所。“所所结对”模式由律师所派律师常驻结对的司法所，协助司法所调处矛盾纠纷、为群众提供法律服务，是对司法所的地缘优势、律师事务所的法律特长进行优化组合，促进司法所与律师事务所之间实现优势互补、互助互利，有效提高法律服务质量、共同维护基层稳定的一项创新举措。“所所结对”不但能积极推进当地司法所开展规范化建设、促进基层矛盾纠纷消除化解，而且还有助于结对律师事务所进一步开拓案源，提升服务社会能力。目前全市287家律师事务所与164家司法所结成对子。结对以来，结对律师充分发挥了矛盾纠纷调解员、法律法规宣传员、群众维权服务员的作用，在维护基层社会稳定和协助解决民生问题中发挥了突出的作用。仅2009年，我市参与“所所结对”工作的律师共接待来访群众21331人次，解答法律咨询11514件，参与人民调解案件1416宗，诉讼案件486宗，提出法律建议2962件，挽回经济损失7440万元。

二是以开展律师进社区为突破口，夯实司法行政创新社会管理的落脚点。创建联l和1街社区综合服务中心法律顾问服务室，主动与社工机构合作，指派优秀律师进驻社区开展法律援助服务，大力开展公益法律服务，不断延伸法律援助服务触角，充实法律服务内容。近日张广宁书记考察法律顾问服务室时高度评价：“群众维权不一定都要去上访才解决问题，完全可以借助法律去解决。政府指引律师深入社区服务群众，引导群众依法办事、依法维权的做法很好!从依法治市的角度讲，通过法律维权的方式更好。只要各级政府依法行政、执法部门依法执法、社会各方面依法办事、市民群众依法维权，社会就会更加和谐。这也是萝岗区创新街道社区管理服务中的义一重要举措和突出亮点。”此外，我们还先后开展派驻律师常驻司法所担任群众的“免费法律顾问”活动，“公证进社区”活动，社区公益性法律服务体系试点工作，全市“司法所宣传El”活动，充分利用社工、义工新机制和网络优势大力宣传政府职能，落实法律援助、公证便民服务措施，以法律手段化解社会矛盾纠纷，切实维护辖区社会和谐稳定，将司法所打造成为群众法律服务之家，使社区群众在家门口就能享受到高效便捷的法律服务。

三是以综治维稳中心平台为依托，发挥司法所在社区管理服务创新中的基础性作用。按照省委、省政府关于以司法所为基础建立综治信访维稳中心、整合公共资源，为群众提供一站式服务的要求，全市各区、县级市司法局积极引导司法所参与综治中心建设，目前93％的司法所与综治中心合署办公。在参与综治中心T作中，积极探索理顺司法所与中心的工作衔接机制。司法所积极为综治中心其他成员单位提供法律意见，在法律适用、调解技巧等方面均发挥了基础性作用；完善与公、检、法等部门在判前调查、判后交接等衔接工作，积极协调民政、劳保、教育等部门，帮扶两类人员获得经济救助、低保，推荐就业、帮助就业、心理辅导，多次在省社区矫正工作会议和安置帮教信息化建设现场会上作经验介绍；坚持当好当地政府的法律顾问和参谋助手，在服务推进党委、政府中心工作和省、市重大活动、重点工程建设等方面发挥了积极的作用。荔湾区石围塘司法所仅有3名工作人员，却能够充分利用综治信访维稳中心平台，积极整合各类资源干出优异成绩，提高了群众的幸福感，为提高机关效能建设作出了突出贡献，被省监察厅、省纠风办、省文明办评为“2009年度广东省系统和行业‘窗El之星…称号，成为全省1700多个司法所中唯一获此殊荣的单位，真正做到了“小所大作为”。

{四}突出服务优先。促进社会管理创新走上法治亿轨遭

坚持服务平台建设和活动载体创新相结合，注重在管理服务中宣传政策法规，在解决实际问题中教育引导干部群众学习运用法律、树立法治理念，培育理性平和的社会心态，全面提升社会管理法治化水平。

一是推动法律顾问向党委政府、人大、政协、基层全覆盖，从根本上提高政府主导社会管理能力。推动法律顾问向人大代表和政协委员为主体的高端群体延伸，积极主动为市委政法委、市委维稳办、市委政策研究室等部门提供合同审查、诉讼、法律咨询等服务，优质高效地办理了多件法律事务。突出为党委、政府领导科学决策服务，加大靠前服务、高端服务力度，相继对“广州市地下铁道总公司融资案”、“广州市城市建设投资集团有限公司北京路复建项目拆迁补偿诉讼案有关问题”等市领导重大决策事务提出建议，促进科学民主依法决策。突出为社会民生发展服务，先后对续签道路自动收费停车设施建设和经营、市见义勇为基金会《建筑改造装修工程施工合同》等有关事项提出法律审查意见，关注社会民生，推动社会全面进步。突出为社会维稳服务，相继办理“周瑞心股份分配问题”、“卫瑞嬉等拆迁补偿问题”等一批重大、敏感信访案件，最大限度地减少不和谐因素。

二是全面提升法律援助水平，引导群众合理、合法表达诉求。颁布实施《广州市法律援助实施办法》，有效解决法律援助经济困难标准滞后于经济社会发展难题，不断扩大法律援助覆盖面。新标准实施后，我市法律援助经济困难标准由2002年的申请人家庭人均月收入在500元以下提升到1025元以下，受援人群覆盖面显著扩大。开设农民工法律援助直通车。对农民工申请法律援助开辟“绿色通道”，农民工因索要工伤赔偿、劳动报酬及群体性纠纷等六类事项前来申请援助的，法律援助机构一律不审查受援条件。仅2010年，全市法援机构共承办4445件农民工法律援助案件，共挽回经济损失近2000万元。为方便农民工跨地办理援助案件，市法律援助处与48个城市建立了法律援助城际协作机制。打造半小时法律援助服务圈。在区(县级市)、街(镇)、居(村)委会三级分别建立法律援助处、法律援助工作站和社区法律援助点，依托工会、团委、妇联、残联、老龄委等社会团体建立相关法律援助机构，依托人力资源市场建立农民工法律援助工作站，并深入开展法律援助进社区、进企业、进农村、进学校、进军营、进监所等“六进”活动。目前，全市共有法律援助站190个，法律援助联络点1145个，基本形成半小时法律援助服务圈，市民不出街镇(村居)即可就近申请法律援助。建立涉外法律援助广州模式。实行为“小语种”法援案件承办律师提供外语翻译，对懂英语的外国犯罪嫌疑人实行点援制的做法，妥善维护外籍嫌疑人的合法权益。

三是不断提高12348法律服务平台运行质量，构建社会管理创新网络体系。将加强“12348”网络平台硬件升级改造和提高“12348”值班员综合素质作为全面提升“12348”工作的抓手，汇编《广州市12348法律服务平台值班手册》、《广州市基层法律服务工作业务办理指引》、(2010年全市12348法律服务业务案例》，加大宣传力度，不断提高“12348”专线法律服务专业性、规范性和影响力。省市领导2010年3月以来，省委常委、省政法委书记梁伟发、省司法厅厅长陈伟雄等领导同志分别到我局视察，充分肯定了我市“12348”法律服务工作。“12348”法律服务热线是我市创文公开服务窗口部门，目前已顺利通过考察测评，先后得到司法部吴爱英部长，省市领导、黄华华、梁伟发、朱小丹、张广宁、苏志佳等的充分肯定。

三、新形势下加强和创新社会管理的重点工作

新的形势和任务，必须进一步发挥司法行政职能作用，着眼于解决源头性、根本性、基础性问题，着重于解决群众最关心、最现实、最直接利益问题，着力于预防冲突、调处纠纷、化解矛盾，不断增强司法行政工作的系统性、协调性和联动性，积极推进社会管理创新。

一是以加强司法所建设为基础，进一步创新化解基层矛盾的组织机制。要加大司法所参与综治信访维稳中心建设的力度，切实发挥司法所在中心工作中的基础作用和主力军作用。要全面加强司法所组织机构、干部队伍、业务能力、所务管理、基础设施规范建设，加强司法所内部管理和业务建设，健全落实司法所内部管理制度，推进司法所管理工作和业务工作规范化、制度化，充分发挥司法所零距离接触群众、零距离服务群众、近距离防范和化解矛盾的优势，充分发挥司法所“第一道防线”的作用。

二是以强化人民调解为重点，进一步健全社会矛盾的调处机制。要以学习贯彻《人民调解法》为契机，全面加强人民调解工作，依法加强人民调解组织队伍建设，着重加强行业性、专业性建设，把人民调解工作向容易引发人民内部矛盾的领域延伸；完善矛盾纠纷联动联调机制，推行人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解、行业调解“五位一体”，强化检调对接、诉调对接，形成化解矛盾纠纷的合力。

三是以深化法制宣传为先导，进一步完善基层矛盾的源头治理。要认真组织实施“六五”普法规划，广泛开展公职人员、青少年、企业经营管理人员、外来务工人员、农民等重点对象的学法用法工作，不断提高全民法律素质。特别是要吸取“6•11”新塘大敦村聚众滋事事件的教训，下大力气抓好外来务工人员集中居住区域的普法工作。要深化“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”创建活动，加强对街镇干部、农村“两委”干部、社区居委干部的法制轮训。要进一步创新普法手段和载体，增强普法渗透力和影响力，要对全市公务员和国企员工探索分片分单位上门培训和考核，要利用普法网、QQ、博客等现代传媒技术，开展法律知识和法制动画、视频、短信竞赛等活动。

四是以维护社会和谐稳定为目标，进一步落实社会特殊人群的稳控机制。要加强监狱劳教机关与公安部门的沟通，推进刑罚执行资源与社会管理资源的有机整合，着力构建监管场所与司法所和家庭、单位、社区、基层安帮办互动的信息反馈机制和无缝对接工作衔接机制。要进一步提高矫正质量，推广应用GPS定位系统等科技手段，加强对社区服刑人员的监管，通过建立电子围墙，使社区服刑人员时刻处于掌控之中。

五是以优化法律服务为关键，进一步畅通群众利益诉求和疏导机制。要紧紧围绕建设幸福广州的总体要求，创新法律服务方式，着力为化解社会矛盾、改善民生、促进经济社会平稳较快发展提供有效法律服务。要积极推进律师担任政府部门和国有企事业单位法律顾问工作。深化公职律师工作，为党委、政府的重大决策和重大项目提供社会稳定风险评估、合法性审查服务，并向社会公益性组织、大型国企等领域延伸。大力深化专项法律服务活动，推动法律服务向社区、向乡村、向边远地区延伸。加强法律援助工作，开展法律援助便民利民服务活动，帮助群众解决最关心、最直接、最现实的利益问题。