行政征用构成要件研究论文

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内容简介：本文针对2004年宪法修正案对征用补偿的增加，从行政征用的主体、客体、目的及征用的补偿方面比较分析了德、法、美、日等行政征用立法较完备的国家关于行政征用的构成要件。

关键词：行政征用主体客体目的补偿

行政征用在各国普遍存在，我国在2004年的宪法修正案中首次明确规定对土地和私有财产的征用补偿，可以说是我国征用制度立法上的一大突破。而宪法只是对此做出了原则性规定，还需要法律规范具体化。西方国家的征用制度出现较早，相对来说在立法上较完善，对我国行政征用的立法有借鉴意义。

行政征用在各国有不同的称谓，德国行政法称之为公益征收；法国行政法称之为公用征收；日本立法中采用行政征用或公用征用；而在美国，从宪法第五条修正案“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”可知，被称之为行政征用。从各国对行政征用的界定来看，一般认为：行政征用是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。由此定义可见，行政征用的构成要件主要包括以下四方面：

一、行政征用的主体：

行政征用的主体是指有权发动并进行行政征用的人。一般为行政征用的收益人，但有时也可以为某些没有行政征用权力的人的利益而进行。

日本的行政法学者认为：公用收用的主体必须是在法律上有权收用使用必要土地的特定的公共利益的事业主体。在日本，除了国家、地方公共团体因其有权进行行政征用而当然为主体外，公共组织、公共社团、事业团体等特殊法人、特殊会社、特许企业等也可以依法被赋予主体资格。

德国行政法学者认为：行政征用应当通过主权法律行为进行，行政征用是合法的并产生补偿请求权的剥夺具有财产价值的法律地位的主权法律行为。而所谓的法律行为则是指所实施的具有法律意义和法律约束力的措施；主权性则是指该措施属于公法行为。由此可见，德国行政征用的主体为具有主权法律行为实施权的公法人。

而在法国，行政征用的主体主要包括两类：一是公法人，包括国家、地方团体、公务法人，他们都享有征用权力，但行政机关只能在自己权限范围内进行行政征用，因而被称之为行政机关的专业性权力。到20世纪70年代，所有行政机关都有权进行行政征用。二是私法人，私人享有行政征用权利必须是他所从事的活动具有公共利益性质，并以法律明文规定为限，目前法国法律授予私法人享有公务特许权的情况越来越多。这类私法人主要有：1，受特许人。很多享有公务特许权或公共工程特许权的人为了进行特许业务的需要，除可以请授予特许权的行政主体进行行政征用外，有时法律还规定受特许人自己享有行政征用权力，如高速公路建设受特许人，城市规划执行受特许人等。2，其他私人。如温泉所有人、建筑公司等，由于他们所进行的活动具有公共利益性质，法律有时也授权他们直接享有行政征用权力而不必请求行政主体代为进行行政征用。

通过上述分析比较可见，法国和日本对行政征用的主体规定得较宽泛，尤其是法国几乎涵盖了所有的社会组织，而德国对行政征用的主体则相对较严格。

二、政征用的客体：

日本行政法理论认为：行政征用的客体是指法律上特别规定的具有公共利益性的事业，除《土地收用法》对此加以规定外，《都是计划法》针对具备都市计划设施的事业及市街地开发事业也有相关规定。

德国理论者认为：凡全部或部分属于基本法第14条第1款保护范围并因此属于该条第3款规定的私权利中具有财产价值的所有权利以及特定条件下公权利中具有财产价值的权利都是行政征用的对象。可见，德国行政征用的客体对象不仅包括实物财产，凡是具有财产价值的权利都属于征用客体。

法国行政法对行政征用的客体规定的也很宽泛，但在征用制度实施伊始，只针对不动产所有权，而且只有私人所有的不动产才可被征用，行政主体的公产不能作为行政征用的客体，随着征用制度的不断发展，法国还特别规定国家的私产同私人所有的财产一样可以被征用。另外，无形财产也逐渐可以被征用，例如，对国防有价值的发明专利可以作为行政征用的对象。

三、政征用的目的：

行政征用是强迫转让财产所有权的行为，最初的理论认为只能以公共目的才可为之，但此目的随着时间的推移不断扩大。

日本行政法学者黑诏稔认为：行政征用须为特定公共事业。

德国行政法学者认为：征用必须以公共任务的执行并且因此以公共福祉为目的，关键在于侵害行为的一般目的，至于具体措施是否事实上服务于公共任务的执行和公共福祉，不是征用的构成要件问题，而是征用合法性问题。

而法国行政法院则根据具体情况判断征用是否符合公共目的，而不是根据行政征用本身考察是否符合公共利益。例如，如果一个海滨地区的市政府征用土地建设跑马场，行政法院则认为符合发展旅游事业和地区经济的公用目的；但如果在农业地区这种征用则不会被认为是符合公用目的。可见，法国行政法院关于公共利益目的的解释侧重于比较由于征用进行建设可能得到的利益和可能引起的损害之间的比例关系，然后决定公用征用行为是否符合公用目的，防止行政机关滥用公用征用程序。

四、行政征用的补偿：

“无补偿即无征用”，为确保被征用者在因征用受到侵犯时可以获得补偿，在法律规定征用规则时，必须同时给定补偿的额度、种类等唇齿条款，促使立法者事先就必须知道：其所制定的征用法律合宪与否全在于有无补偿条款。征用——补偿——私有财产权的保护应当是三位一体的，不可分离的。但各国对补偿的标准、受补偿财产的结构、补偿的计算、补偿义务人等的规定不一。

法国行政征用法典规定：“补偿金额必须包括由于公用征用产生的全部的、直接的、物质的、确定的损失。”

德国宪法对征用补偿的理念在不同时期也不同。19世纪坚持全额补偿原则；魏马宪法则主张适当补偿，现行基本法则采用公平补偿原则，基本法将公共利益及征用所涉及的参与人的利益同时斟酌并予以公平衡量，即将这些利益均视为同等级的价值因素来考量。这种既不偏颇当事人的利益也不私好公众而以私人利益为牺牲的公平补偿即为基本法的征用补偿原则。

日本宪法第29条第3款规定保障正当补偿的请求权。但何谓正当的补偿在日本存在完全补偿说和相当补偿说。田中二郎博士认为“：何谓正当补偿必须考虑承认具体的权力侵害的法律目的以及侵害行为的形态，根据受侵害利益的性质及程度，依照当时可以依据补偿的社会一般理念，从社会性争议的视角出发来判断决定是否在客观上是公正的，合理的。”事实上，当代日本又出现了一种新的补偿理论，根据这理论，如果作为征用对象的财产具有财产权人的生活基盘的意义，那么，对其损失的补偿就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还考虑到其附带性损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必需的充分的生活补偿。例如，因公共建设的需要，一般市民的土地或房屋受到征用，在此情形下，仅仅给付完全补偿，有可能不足以使之恢复原来具有同等程度的生活状况，为此必须实行上述的生活补偿。因此这一见解又被称为“生活权补偿”。

在美国，一般认为政府的财产征用权乃是属于主权中固有的一项权限，而征用条款并非赋予这一权限，只不过是规定了其形式的条件而已。其中最重要的条件就是征用必须补偿。可以说，美国财产权的宪法保护制度的核心不在于禁止政府对私人财产权的规制，而在于设定征用补偿这一条件性的阻却机制。