行政诉讼中诉的利益分析论文

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摘要：“诉的利益”作为诉讼制度中的重要概念具有独立的程序意义，它不仅是当事人起诉权的核心，也是确定法院审理范围的基础。由于受到社会发展和政府职能转变等因素的影响，行政诉讼中“诉的利益”范围呈现出鲜明的扩大趋势。在此前提下，深入研究并发展“诉的利益”理论，对于我国行政诉讼制度的完善具有极其重要的意义。

关键词：诉的利益；行政诉讼；诉权

“有权利必有救济，无救济即无权利”是西方一句著名的法谚，权利的神圣与不可侵犯并非仅仅停留在人们的理想与追求之中，而是有赖于司法救济程序的有力保障。但是由于受到经济水平、政治、文化状况、法律政策等种种因素的影响或限制，司法程序的启动不是无条件的，并非任意主体以任意名义的起诉都能被受理，于是诉的利益这一概念就作为诉讼程序启动的前提被提出来。

一、“诉的利益”的性质分析

“诉的利益”作为程序法意义上的范畴，是行政诉讼中的基础性概念，它与当事人行政诉权的行使、法院审理范围的界定密不可分，因而具有独立的程序价值。

（一）“诉的利益”的定位——诉权的要件

诉的利益作为一个程序意义上的范畴源于民事诉讼，在传统的给付之诉中，争议双方的给付请求权之争本身就体现了利益牵涉，法院当然受理。然而随着确认之诉的出现，任何人都有可能就任何对象申请法院作确认判决，如果不对确认对象做出一定的限制，滥诉现象则不可避免。法院通过对诉的利益的甄别来达到限制确认对象的目的，起诉人必须对诉讼请求享有一定利益才能成为适格当事人，起诉才能被法院受理。因此诉的利益作为起诉资格的判定标准，成为了起诉权的核心要素。

行政诉讼引入诉的利益理论，是因为行政诉讼中同样存在判断什么样的起诉是适格之诉的问题。虽然行政诉讼能够为公民利益提供有利的保障，但是必须承认，审判权不是万能的，“法院只对能够审查的行为，由合格的当事人在适当的时候提起的诉讼才能受理”。[①]而法院审判权范围的确定取决于三个要素：法院的受案范围、适格的起诉人、恰当的起诉时机。其中，起诉时机从被诉行政行为的成熟程度方面对审理范围进行限制，受案范围针对于被起诉行政行为自身的可诉性，而适格的起诉资格则是从主体因素进行限制。判断起诉人是否适格的重要标准就是起诉人对于诉讼是否具有诉的利益，即法院通过“诉的利益”来保证起诉人与案件审理有一定的关联性。

在程序法中，诉的利益“是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而做出主张)面临危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼,从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生”[②]。因此，诉的利益是当事人在起诉时的自我主张，至于该利益能否得到认可，则取决于审判机关的判断。对于诉的利益审查愈严、限制愈多，当事人所主张的利益被认可的范围就愈小，滥用诉权的现象就能被很好地避免，行政效率便得到了有力的保障；与之相反，对诉的利益审查愈宽、限制愈少，则逾多的主张可能被纳入审判程序，当事人的诉权则可以在最大范围内得到实现。所以行政诉讼中对诉的利益的审查，旨在明确何种私权利可以对公权力的行使提出质疑，进而避免无意义的诉讼阻碍行政效率的实现。由于诉讼途径是保障公民利益免遭公权力侵害的最后屏障，而诉权是公民利益得到司法救济所必需的程序权，所以对诉的利益的界定应当以当事人利益为首要考虑因素，这一主导思想在行政诉讼起诉资格不断扩大的过程中得到了充分的体现。

（二）独立的程序价值

行政诉讼中，当事人享有适格的诉的利益，意味着当事人的实体权利受到了行政行为的不利影响，有启动司法程序进行救济的必要。虽然诉的利益与当事人的实体权利密不可分，但从性质上讲，诉的利益仍然是程序性的诉讼要件。一方面，行政诉权的性质就是程序权，行政诉权的行使以起诉权为重点，以获得公正审判为理想结果，其内涵当中并不包含胜诉权。原告能否胜诉，取决于实体主张是否能够得到法律的支持。从程序法的意义而言，当事人只要认为其利益受到行政行为的不利影响，就可以提起行政诉讼，并不需要证明实质损害的发生，换句话说，实质损害发生与否并不影响当事人的起诉资格，它只对当事人最终能否胜诉有影响。进一步来讲，当事人享有起诉资格，也仅仅是得到司法救济的机会，其是否享有最终的胜诉权，则要依据更为严格的审查标准，经过严密的庭审程序，考察起诉人的主张是否符合法律要件之后才能确定。因此，查明作为被告的行政主体行为是否违法，以及判定原被告双方的实体权利义务，都是审判阶段的职能，不应当在案件受理前以审查诉的利益的名义，对原告的实体权利做出判断，从而剥夺公民获得司法救济的机会。

总之，诉的利益是行政诉权的重要组成部分，也是行政诉讼启动的程序性要件，承认诉的利益独立的程序价值，是对当事人自主性和主体性的尊重。

二、“诉的利益”的界定

（一）影响“诉的利益”界定的因素

1、权益保护范围的变化

传统的行政法理论产生于自由经济时期，在市场占绝对主导地位的社会管理模式下，人们所追求的自由是一种消极的自由，即“从何处得到自由”，人们普遍接受的观念是“当政府权力的行使仅限制在保护生命、自由、财产时，公民就名副其实地自由了。”[③]此时，政府的职责就是严格执行立法机关制定的法律，为公民的自由提供保障，其作用无非是一部机器中的“传送带”，立法机关制造出法律，行政机关在社会管理中加以运用，如果出现问题就送到司法机关去解决。到了19世纪后期，市场在社会管理中的无力表现尽显无遗，社会矛盾激化，人们需要政府积极行动起来，并且开始追求一种积极自由，即“向……延伸自由”，人们转而相信“个体能够在政府的帮助下实现他们的最大潜能”。[④]顺应这一趋势，政府的事务已经远远超出了原有的司法、警察和战争防御的范围，逐渐延伸到包括公共教育、交通、医疗、邮政等在内的社会服务领域。伴随着政府职能由“公共权力”向“公共服务”的转变，法律保护的范围相应的产生了变化，并对行政诉讼中诉的利益的界定产生重大的影响。

（1）从“自然权利”到“社会权利”的扩大

在古典自然法学“天赋人权”的理念中，生命、财产、自由是个人权利的核心。在以行使“公权力”为特征的传统行政模式中，法律对于公民权利的保护着重于“自然权利”，即人的生存权，是一种较为低层次的权利保护，政府在维护公共秩序的过程中只要不主动侵犯私权利，即是安全的。但是当社会发展到政府不仅要保证公民的生存，还要使其生活得更好的时候，公民权利的范围扩展到了更高层次的“社会权利”。公共事业的提供和社会福利的保障成为了政府必须承担的义务，与之相对应的是公民享受这些服务的权利，就业权、环境权等新型权利被纳入了法律保护的范围，法律对于权利的保障已经不限于人的自然属性，转而强调为个人充分发展物质、智力和精神活动提供必要的条件。这意味着承载着权利救济功能的诉讼制度必须与之相适应，因此，调整诉的利益的范围，将社会权利的保护融入诉的利益的范围，是落实上述权利的具体体现。

（2）从“法定权利”到“法律保护的利益”扩大

由于早期行政行为的作用范围有限，当时与之相应的传统行政诉讼理论认为，“法院的功能在于遏制，司法审查的指向在于把行政机关禁锢于国会所颁发的指令范围之内”。[⑤]因而法院受理司法审查的范围也很有限，起诉人只有在行政行为侵害其“法定权利”，也即该权利受到宪法或法律明文保护的情况下，才能请求司法救济。随后政府角色的转变，对传统行政诉讼模式构成了极大的冲击。一方面，在行政行为已经“无孔不入”的情形下，公权力与私权利的接触范围扩大，对公民利益构成了更大的威胁；另一方面，在给付行政的理念下，越来越多的政府行为不再是针对具体相对人做出，而是提供给社会大众。“法定权利”标准将大量的相关利益排除在法律保护范围之外，已经显得不合时宜。此时的行政诉讼进入了“法律保护的利益”时代，对于消费者、竞争者等行政行为直接相对人之外的相关利益人的保护得到了理论与实践的认可。这种变化使得行政诉讼中有关诉的利益的界定标准从传统的“法定权利”扩大到“法律保护的利益”。

2、司法权与行政权关系的协调

行政诉讼的功能之一，就是控制行政违法行为，约束行政权力的滥用，因此在奉行三权分立与制衡的国家，行政诉讼向来被当作司法权制衡行政权的主要形式，是保障三权平衡制约的重要一环。但是由于权力制衡具有显著的相互性这一特点，因此每项国家权力都不得不为避免自己遭到其他权力的责难而谨慎行使自己的制约权，司法机关也不例外。

一方面，行政诉讼不仅成本高昂，而且必然造成行政行为的延迟与不确定，这在某种程度上与行政权力行使过程中对效率和信赖的追求相矛盾，倘若对诉的利益不加限制，则当事人很可能仅仅因为情绪上的不满而对与自己没有利益牵涉的行政行为提起诉讼，这不仅是对诉权的滥用，更会造成行政效率低下，司法资源浪费的后果。因此，通过运用诉的利益作为判断权衡的技术手段，将司法权对行政权的干涉限定于必要的范围是十分必要的。另一方面，如果对原告诉的利益审查过严，拒绝相关人的起诉，那么对于社会大众来说，“它意味着政府的非法行为可能无法受到挑战，意味着公共行政的标准可能无法得以维持，也意味着法律原则不能发展”[⑥]。因此，合理界定诉的利益关系到司法权与行政权之间关系的平衡与协调，是司法机关理智运用审判权的体现。

3、司法救济的必要性

人们之所以为诉讼程序的启动设置“诉的利益”这样一道门槛，是因为“只具有法律关系还不足以顺利地提起诉讼,为了起诉就必须使具体关系处于这样一种状态：在这种状态下,诉讼权利被要求达到需要运用判断解决的程度”[⑦]。这种状态在行政诉讼领域中体现为，原告不仅要证明其利益受到行政行为的不利影响，该利益还必须具有予以司法救济的必要性。

所谓必要性，主要包含两个含义：一是当事人的请求必须能够适用法律解决，现实社会中总有一些事项是不适合由法律解决的。例如纯粹的政治性行为，国防、外交、经济政策、宣布战争等行为都被视为当今政治生活中的敏感领域，与国家的安全稳定息息相关，“从社会的保卫和防御的角度来看，它们是如此的重要以至于他们不应该被限制在法律的范围内”[⑧]。又例如某些专业行为，主要是艺术性或学术性评定行为，行政机关因其办事机构的性质，可以在很多专业领域运用专业资源进行决策，法院因为不具备这样的资质而不能取代行政机关做决定。对于这些被排除在行政诉讼之外的行为，只能在行政系统内部寻求救济，而不享有诉的利益。二是穷尽行政救济，即行政相对人在寻求救济时，首先必须利用行政内部的救济手段，在行政救济不能达到理想效果的情况下，才能请求司法救济。法律做如此规定，是因为所有救济途径构成的体系可以形成一个金字塔结构，行政诉讼因为其保障最为有力，成本也最为高昂，因而处于金字塔的顶端位置。行政救济优先，不仅有利于行政系统内部的自我改进，也为最终的行政诉讼中法院调查事实、搜集证据减轻了负担，使有限的司法资源更有效地运用。因此，如果起诉人的诉求不符合上述要求，则不具有获得司法救济的必要性。

、诉讼目的的发展

目的是主体基于某种需要，经过预先设计而期望达到的理想结果。在法律体系中，“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”[⑨]，每一种制度的构建同样取决于制度设计者的目的。行政诉讼的目的是构建行政诉讼的基点，它决定了起诉资格、受案范围、审查标准等行政诉讼制度中的每一个环节。诉的利益作为行政诉讼中的一项重要元素，必然与行政诉讼目的保持一种紧密的互动关系，履行着保证行政诉讼目的实现的功能。

在政府消极地扮演“守夜人”角色的时代，与之相配套的行政诉讼制度是“主观诉讼”，所谓主观诉讼是指当事人提起诉讼的目的仅在于维护自己的合法权益，以防止自己的合法权益被行政主体侵害或在被行政主体侵害后，恢复自己的合法权益[⑩]。主观诉讼的初衷在于保护起诉人的权利，判决结果的效力仅及于诉讼当事人，并且公民仅就自己的利益享有诉权，如果其出于责任感或某种“兴趣”而以对自己利益无影响的行政行为提起诉讼，其将不被承认享有适格的诉的利益。

但是当社会发展到需要政府积极地扮演“保姆”角色时，行政行为的特点发生了变化，政府不再是仅仅针对某个特定的相对人做出裁决，继而行政行为的影响力也不再囿于直接相对人，而是可能波及全社会不特定多数人的利益。在此情况下，“如果对制定法保护的利益的损害过于分散，以至于没有哪一个个人遭受重大侵害，那么，团体的代表可能难以组织起来”[11]，所以现代行政诉讼允许某些有能力、有意愿的原告为公共利益提起诉讼，以控制行政机关的违法行为，这便是“客观诉讼”。所谓客观诉讼是指原告提起诉讼的目的不在于维护自己的主观权利,而是为了维护公共利益,监督行政主体履行法定义务或撤销有违于公共利益的行政行为[12]。客观诉讼中的起诉主体十分广泛，在国外司法实务中，代表国家利益的检察机关、各类公益团体、以及普通民众都被赋予了起诉资格，以保障公共利益得到最大限度的维护。

客观诉讼的出现标志着行政诉讼目的从单纯的个人权利维护向行政法治保障的发展，反映在诉的利益的界定方面则体现为从个人权利向公共利益的延伸。当然，作为客观诉讼之目的的公共利益并不是毫无限制的，毕竟行政行为的效率也是行政诉讼需要考虑的价值之一，因此各国的客观诉讼都要求以法律有特别规定为前提。

（二）“诉的利益”界定的特点

1、界定标准的扩大化趋势

纵观世界各国行政诉讼中诉的利益范围的发展过程，尽管不同国家经济发展程度、历史文化背景、法律传统有所差异，但各国诉的利益的界定标准均呈现出鲜明的拓宽趋势，主要体现在内涵与主体两个方面。

（1）内涵的扩大化

传统的行政诉讼理论将诉的利益限定在极其狭小的范围内，只有法律明确规定的权利才能得到司法救济，最为典型的是德国的“公权利”与“反射利益”二分法，即只有当公法规范出于对个人利益的特别保护的目的，而对行政主体科以作为或不作为的义务时，起诉人的利益遭到具体行政行为的侵害，才具有“公权利”，并享有诉讼权能。如果制定法规定行政主体的行为仅是为了公益目的，起诉人的利益是作为不特定多数人利益中的一分子而受到具体行政行为损害时，起诉人的利益仅为法律的反射效果，即“反射利益”，因而不能取得诉讼资格。公权利与反射利益的区分虽然至今在德国仍然被遵守，但是可以通过诉讼途径得以保护和实现的权益范围已经明显扩大，从法律所保护的权利延伸到法律所保护的利益，乃至事实上存在的利益。在其他大陆法系国家，“利益”内涵的扩大趋势更为显著，在法国能够据以提起诉讼的利益既包括物质利益和现实的利益，也包括精神利益和确实存在的将来利益。而在日本，受法律保护的利益不仅早已突破“法定权利”的限制，当今的行政诉讼甚至不满足于“法律保护的利益”，而将其扩展到“法律值得保护的利益”。

（2）主体的扩大化

随着诉的利益的内涵的扩大，利益主体也经历了由行政行为“直接相对人”向“相关利益人”扩大的过程。传统的行政诉讼中，要求原告利益必须受到行政行为的直接侵害才有起诉资格，例如美国宪法上规定的“案件或争端”标准，“只在原告事实上受到损害的时候，他的申诉才会构成一个案件或争端”[13]。这一标准在1940年联邦电讯委员诉桑德斯兄弟无线广播站案件[14]中得到了修正。此案上诉到最高法院之后，根据《通讯法》规定的“在没有从联邦通讯委员会那里得到许可的申请人的请求下，应当给予司法审查”，最高法院将其解释为“桑德斯兄弟作为一个竞争者，他的利益受到颁发新执照的不利影响，仍然有资格请求法院审查联邦电力委员会的决定。”在此案中，竞争者作为行政行为的“相关利益人”，首次被赋予了起诉资格。1946年通过的联邦行政程序法对司法审查的起诉资格的普遍性规定，将“相关利益人”的范围进一步扩大。该法第10节(a)款规定：“任何人由于行政行为而受到不法侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害，有权对该行为请求司法审查。”

在英国的公益行政诉讼中，最早只允许检察总长在法院面前代表公共利益，公民个人没有这个资格。随着“告发人诉讼”的出现，检察总长可以授权个人以他的名义提起诉讼，“检察总长的权力已由此作为个人保护其个人的、物质利益的理由”[15]。而在之后的国内税务委员会诉自营和小企业全国同盟案[16]中，公民首次被赋予公益诉讼起诉资格，无须再借助检察总长的权力，就可以独立提起诉讼。正如迪普洛克勋爵在本案中所表示的，“如果压力集团，如全国联盟甚或是具有公益精神的一个单独的纳税人，为陈旧的起诉资格的技术规则所阻滞而无法使问题引起法院的关注，从而无法维护法治原则并使违法行为得到遏制，这将是我们公法制度中的严重疏漏。”[17]

这种扩大趋势在我国行政诉讼的现实制度中亦有体现。在我国行政诉讼初建之时，对于1989年《行政诉讼法》第二条的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，依据传统的诉的利益理论，理论界与实务界都将其解读为只有行政行为的直接相对人才具有起诉资格，其他与行政行为有利害关系的人只能作为第三人参加诉讼。这种对利益主体审查标准过严的弊端很快暴露出来，很多受到行政行为侵害的非直接相对人，由于行政诉讼法的限制，无法得到充分的救济。这种情况随着2000年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》的出台而有所好转，其中第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，概括的承认了受到行政行为“不利影响”的非直接相对人为适格的原告，并且第十三条明确赋予了相邻权人、竞争者、被害人和第三人以起诉资格，这在事实上扩大了原告资格范围，实现了我国行政诉讼理论和实践中原告资格从“直接相对人”到“法律上利害关系人”的转变。

2、不同诉讼类型中“诉的利益”界定的分化

行政诉讼类型化是二十世纪以来世界各国行政诉讼发展的一大趋势，特别是在大陆法系国家，各国通常都在行政诉讼法中对本国行政诉讼的类型做出明确的规定。但是由于划分标准的复杂性与多样性，各国对诉讼类型的划分有较大差异。例如，法国根据法官审查权力的大小，划分为完全管辖之诉、撤销之诉、解释之诉、处罚之诉。[18]日本的行政诉讼类型较为完善，包括抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼、机关诉讼。[19]不同类型的诉讼因诉讼目的与功能的不同，在起诉资格方面均有特殊限制，这直接影响到诉的利益的界定，打破了行政诉讼中诉的利益界定的统一性，使得作为诉权要件的诉的利益因诉讼类型的不同而分化。

从诉的利益的角度而言，当前这些诉讼类型又可分别归属于主观诉讼与客观诉讼两种类型。主观诉讼与当事人的个人利益相关，而客观诉讼扩展到公共利益的维护。在法国的四种诉讼类型中，完全管辖之诉即公民认为自己的利益受到行政行为侵害而提起的诉讼，是最典型的主观诉讼。撤销之诉是基于行政行为或行政决定的违法性，公民请求确认其无效的诉讼。处罚之诉是针对公民侵犯公共财产使用权的行为，行政机关申请法院给与制裁的案件。由于这两类诉讼都是以保护公共利益，纠正违法行政行为为目的的，因而二者都属于客观诉讼。在日本，抗告诉讼类似于法国的完全管辖之诉，当事人诉讼是行政机关对于当事人之间的纠纷进行裁决后，当事人对裁决结果不满而提起的诉讼，因而抗告诉讼和当事人诉讼都是以原告的个人利益来界定诉的利益的。民众诉讼是公民对行政机关的违法行为提起的诉讼，机关诉讼是行政机关之间就各自行政职权的权限发生争议而提起的诉讼，二者都属于客观诉讼的范畴，公共利益在此类案件中被认定为适格的诉的利益。

总之，行政诉讼类型化的“目的在于为行政诉讼受案范围内的每一种国家权力行为都设置一种相应的诉，以期当公民权利受其侵害时，都会有一定类型的诉可供其选择并藉此获得法律保护”[20]。因而对“诉的利益”界定的分化不仅在目的上与诉讼类型化发展是一致的，并且构成了诉讼类型化发展的基础，推动司法程序对不同种类的利益给与更为细致的救济。

三、厘清“诉的利益”——我国行政诉讼制度发展的任务

（一）我国现行行政诉讼制度中诉的利益局限性

我国的行政诉讼法颁布之前，公民对行政机关的起诉一直适用民事诉讼法，可以说我国的行政诉讼是从民事诉讼发展而来的，因而民事诉讼中“诉的利益”界定标准对日后的行政诉讼产生了深远的影响。以至于在行政诉讼法出台的20世纪90年代初，虽然当时在世界范围内诉的利益范围的扩涨之势已经十分明显了，但是我国的《行政诉讼法》依然保守的坚持了主观诉讼模式。“在民事诉讼中，这种因个人权益受到侵害的原告资格标准防止了公民的公益诉讼原告资格的取得，这甚至可以认为是行政诉讼法中‘直接相对人原告资格’的源泉。”[21]虽然2000年的《若干解释》将原告资格扩大适用于“法律上利害关系人”，此举被认为是我国行政诉讼法向前迈出的一大步，但即便如此，《若干解释》也只是将可以请求司法救济的“个人利益”的范围适当放宽，所谓的“法律上利害关系人”仍然是为自己的利益提起诉讼的，因而我国的行政诉讼依然没有摆脱主观诉讼的范畴，在诉的利益的界定与诉讼类型方面均呈现出单一属性。

随着社会的发展，政府行为已经渗透到人们生活的每一个角落，在一些公民曾经只能被动接受而没有任何发言权的领域，有越来越多的人站出来对政府决策说“不”，这对现行法律的空白与滞后形成了巨大的冲击。从2000年起，全国范围内出现了各式各样的公益诉讼案件，人们纷纷以维护公共利益为己任，难怪有人将其称为“一场方兴未艾的法律运动”[22]。然而面对公众的热情关切，由于缺乏制定法的有力支撑，法院只能予以谨慎的回应，无论是乔占祥诉铁道部春运涨价案、严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、施建辉、顾大松诉南京市规划局违法行政案、还是沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案，均以法院不予受理或驳回起诉收场。此类案件的频繁发生，既不利于社会的稳定，也不利于对行政管理的有效监督，从而削弱了我国行政诉讼的作用。

、维护“公共利益”的现实需要

完善的行政诉讼制度应该兼顾主观诉讼与客观诉讼，为个人利益与公共利益提供同样充分的保护，但是由于现实生活中公共利益往往没有直接的代表人，在行政行为侵犯公益的情况下，直接相对人通常又是受益人，不可能主动提起诉讼，因而只有承认公民为公共利益起诉的资格，才能满足维护公益的现实需要。

从公共利益的有效保护方面讲，当前我国已经进入利益多元化的时代，行政权力的行使不再仅仅面对“国家——公民”二元关系，而是添加了很多社会因素，这在一定程度上为行政行为侵犯公共利益现象的出现创造了条件，违法批准建设项目、环境保护不作为、国有资产流失、珍贵文物外流等问题都亟待通过法律途径解决。然而在我国当前的整个诉讼体制内，只有《刑事诉讼法》第77条规定了检察机关代表公共利益的情况，即如果国家、集体财产遭受损失的，检察机关在提起公诉的时候，有权提起附带民事诉讼。在行政诉讼体制内，公共利益的维护却是空白，对于大量公共利益受到侵害的事件，有责任感的公民只能向行政机关举报，如果行政机关漠然视之，那么公民只能采取另外一种无奈之举，——媒体监督，虽然确实有一些违法行政行为在公众舆论的压力下得到了修正[23]，但是媒体监督不能也不应该取代司法监督。司法保障的稳定性与规范性，能够最大限度地保证对公共利益保护的全面性与公证性，避免公众情感倾向的干扰。因而只有承认普通公民对于受侵害公共利益的起诉权，对于公民的正义感和参与热情给予积极的回应，才能有效地避免公共利益陷入“无法保护”的困境。

从监督行政机关依法行政的角度来讲，依据传统的国家权力理论，“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力”[24]，在当今社会中行政权力的膨胀已经是大势所趋，加大外部权力的监督力度是必须的。然而我国的现实情况却是对于行政机关的监督“先天不足”，现有的行政诉讼制度碍于受案范围、原告资格、审查标准等规则的限制，对众多行政违法行为的纠正显得力不从心。当前我国大量侵犯公益的行政行为只能依靠行政机关自我监督改正，这种“既当球员，又做裁判”的做法不仅是不科学的，也难以保证所有行政违法行为都得到及时纠正。若要加强司法权的监督力度，则有赖于诉权作为媒介功能的发挥，司法权的被动性决定了没有强大的诉权，司法权就无法介入行政权，无法对行政权进行有效的制约。另外，公民对违法行政行为行使诉权，这对行政机关来说就是一种无形的压力，使其不仅要谨慎行使权力，更要在决策过程中尽可能考虑到每一个相关利益。因而发展“诉的利益”的界定标准，赋予公民公益诉讼起诉权，不仅促进了国家权力体系内部监督的加强，更加入私权利的制约，可以在最大程度内实现对行政机关的监督，促使行政机关自觉依法行政。

2、完善行政诉讼制度的理论基础

从制度层面讲，当前我国的行政诉讼还很不完善，其中既包括原告资格这样老生常谈的问题，也包括行政诉讼类型化这种新近的学术热点，而这些问题无不与诉的利益的研究紧密关联，甚至可以说诉讼本身就是一种利益衡量机制。因此，发展行政诉讼“诉的利益”理论构成了行政诉讼具体制度进一步发展的基础。

（1）诉的利益与原告资格

广义的“诉的利益”包含三方面内容：案件判决的一般资格、当事人适格、诉的利益（狭义），如今当事人适格已经脱离“诉的利益”发展成为了一项独立的理论，但是二者仍然有着紧密的联系。一方面，判断当事人是否具有原告资格，主要是以诉的利益为标准的，当事人只有享有诉的利益，才能享有原告资格；另一方面，诉的利益与原告资格都是诉权行使的重要前提，从主体角度而言，法院只对适格当事人的被承认的利益予以救济，只有在诉的利益与原告资格联系起来的基础上，诉权才能发挥作用。因此，发展诉的利益是扩大原告范围的基础，只有将更广泛的利益纳入法律保护的范围之内，才能有更广泛的当事人享有起诉资格，我国当前行政诉讼制度中原告资格限制过严的弊端才能得到有效改善。

（2）诉的利益与诉讼类型

“诉讼类型的发展就是行政诉权内涵的扩展”[25]，也是“诉的利益”范围的扩展。我国现有的撤销诉讼、变更诉讼、履行诉讼、确认诉讼和行政赔偿诉讼，是结合当事人的诉讼请求和法院判决形式所作的划分，但此四类诉讼均归于主观诉讼，都是保护公民个人利益的诉讼，公益诉讼在我国尚无法通过司法途径得到救济。在我国已经加入世贸组织这一大背景下，随着公共利益得到世界各国的普遍认可，无论是出于现实需要，还是出于对承诺的遵守，我国都必须扩大“诉的利益”范围，在制度层面实现与国际的接轨，为更广泛的利益提供司法保障。例如《补贴与反补贴措施协议》对行政诉讼原告资格规定为：“并向参与该行政程序和直接的或个别的受到该行政行为影响的所有利害关系人提供申请审议的机会”，其中“所有利害关系”显然比我国现行行政诉讼中的“法律上的利害关系”更为宽松。因此，我国的行政诉讼类型也应做出相应调整，建立在原告资格、审查标准、法院裁判权等方面都与主观诉讼有显著区别的客观诉讼。正是在“诉的利益”范围扩展的基础上，法院的审理范围相应扩大，从而促使了行政诉讼制度摒弃原有的单一化、简单化的处理方式，推动行政诉讼多样化、类型化的发展。

总而言之，在传统的“公民——政府”两极模式正在被多元主义模式所取代的时代背景下，“司法审查的主要目的因而不再是防止行政机关对私人自治领域的未经授权的侵入，而是确保所有受影响利益在行政机关行使其被授予的立法权力过程中得到公平的代表”[26]。因而，尽快完善我国行政诉讼类型化建设，完成行政诉讼客观化的过程，已经不单是受迫于理论界的呼吁和公民的参与热情，而且是行政法治化与行政诉讼目的最终实现的重要前提。

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[①]王名扬：《美国行政法（下）》，中国法制出版社，1995年1月版，第602页

[②]山木户克己：《诉的利益之法构造—诉的利益备忘录》，载《吉川追悼文集》(下)，第73页。转引自谷口安平著，王亚新、刘荣军译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社，2002年版，第188页。

[③][美]史蒂文·J·卡恩著，张梦中、曾二秀、蔡立辉等译：《行政法原理与案例》，中山大学出版社，2004年9月版，第10页

[④][美]史蒂文·J·卡恩著，张梦中、曾二秀、蔡立辉等译：《行政法原理与案例》，中山大学出版社，2004年9月版，第11页

[⑤][美]理查德·B·斯图尔特著，沈岿译：《美国行政法的重构》，商务印书馆，2002年5月版，第11页

[⑥][英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯：《法律与行政》，商务印书馆，2004年12月版，第981页

[⑦]王福华：《两大法系中诉之利益理论的程序价值》，《法律科学》2000年第5期，第88页

[⑧][英]L·赖维乐·布朗，[英]约翰·S·贝尔著，高秦伟，王锴译：《法国行政法》中国人民大学出版社，2006年9月版，第154页

[⑨][美]E·博登海默著，邓正来译：《.法理学———法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，2004年1月版，第115页

[⑩]胡肖华：《行政法若干理论问题研究》，湖南大学出版社2000年版，第213页

[11][美]理查德·B·斯图尔特著，沈岿译：《美国行政法的重构》，商务印书馆，2002年5月版，第87页

[12]欧鸸父：《借鉴与建构:行政诉讼客观化对中国的启示》，《求索》2004年8月，第70页

[13]王名扬：《美国行政法（下）》，中国法制出版社，1995年1月版，第618页

[14]该案中,桑德斯兄弟广播站控诉联邦电讯委员会对另一无线电广播站颁发新的营业执照,认为在同一区域的广告收入不足以维持两个广播站,两个广播站彼此竞争的结果将导致彼此破产,从而剥夺当地居民享受无线电广播的利益。

[15][英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯：《法律与行政》，商务印书馆，2004年12月版，第993页

[16]案情为：国内税务委员会与具有一定利益的工会达成协议，减免部分兼职工人的税款。自营和小企业全国同盟对此准备提出异议，他们认为给与印刷业工会由于其他纳税人的待遇是因为前者会危及工业行动。国内税务委员会争辩说全国同盟不具备提出此诉讼的资格。上议院拒绝接受此种见解，并建议在许可阶段对起诉资格采取放宽的方法。参见[英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯著：《法律与行政》，商务印书馆，2004年12月版，第994页

[17][英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯：《法律与行政》，商务印书馆，2004年12月版，第996页

[18][英]L·赖维乐·布朗，[英]约翰·S·贝尔著，高秦伟，王锴译：《法国行政法》中国人民大学出版社，2006年9月版，第169页至第172页

[19][日]盐野宏：《行政法》，法律出版社，1999年版，第303页

[20]杨海坤、章志远：《反思与重构：我国行政诉讼类型化之研究》，载于胡肖华主编：《权利与权利的博弈：行政诉讼法修改纵横谈》，中国法制出版社，2005年3月版第106页

[21]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社，2003年4月版，第209页

[22]黄金荣：《一场方兴未艾的法律运动——对当代中国公益法实践的观察与评论》

[23]例如，施建辉、顾大松诉南京市规划局违法行政案法院虽未受理，但南京市政府迫于舆论的压力，最终自动拆除了观景台。

[24][英]洛克著，叶启方等译：《政府论》（下），商务印书馆1964年版，第95页

[25]薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社，1999年5月版，第172页