行政执法监督研究论文

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[摘要]行政执法是推进依法行政的主要环节。目前在行政执法中存在着比较多的问题,最根本的原因在于对执法环节行政权力的行使缺乏有效的监督。因此,加强行政执法监督立法,健全行政执法监督机制,完善行政执法监督程序,强化行政执法监督者的法律责任是完善行政法制,实现依法行政的重要保障。

[关键词]依法行政;行政执法;执法监督;依法治国

一、当前我国行政执法监督存在的主要问题

行政权力应当受到监督和制约是当代法治社会的一个基本要求。近年来,我国对行政执法的监督有了较大程度的提高和加强。我国已形成了权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的内部监督、执政党的监督、社会团体和社会舆论监督等多层次、多形式的监督体系。在监督行政执法主体,推进依法行政方面起着较大的作用。行政执法监督的作用发挥如何,将直接影响行政管理的效率和依法行政的水平。我国由于历史的原因,人们对行政执法监督的认识还存在误区,“重立法、轻执法、忽视监督”的现象依然存在。再加上目前我国大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式进行严密规范,行政执法监督的应有功能尚未充分发挥,就行政执法监督本身的规范行而言,缺乏完备高效的监督机制,对行政执法监督尚未法制化,导致行政执法监督方式简单,程序滞后,制约无力。

具体讲,我国当前行政执法监督存在以下问题:

(一)国家权力机关对行政执法监督不力权力机关的监督,是指各级人民代表大会及其常务委员会对行政执法行为的监督。我国的政治体制决定了国家权力机关对行政执法的监督是最高层次的监督,是我国行政法制体系中最有权威的一种监督。根据《中华人民共和国宪法》的规定,人民代表大会是国家权力机关,国家行政机关是其执行机关,一切工作必须接受国家权力机关的监督,并对其负责。权力机关的监督,是国家对行政机关的全面监督,所谓全面监督就是说人民代表大会对国家行政机关的活动的合法性、适当性或合理性实行监督,并有权做出处理。人大的监督相对于其他监督而言,是最具权威性、效力最高的监督。宪法、法律对人大监督的基本职权的规定是明确的,但对监督的内容、程序没有做出明确、详细的规定。因此,在一些地方,本应由人大决定的一些重大问题,往往未交人大讨论决定,即交付执行,人大的监督疲软乏力。于是,在群众中形成了人大是“大牌子、空架子、老头子”,没有实权、监督是搞形式的印象。[1]人大监督疲软乏力的一个重要原因是监督立法不完备。尽管我国宪法和法律规定了人大拥有监督权,但只是一些原则性的规定,执行起来较困难。

(二)司法机关对行政执法的监督尚显薄弱司法机关对行政执法的监督,是指司法机关对行政机关及其工作人员的活动是否合法进行的监督,包括人民法院的监督和人民检察院的监督。司法监督的优越性在于其严格、公开的司法程序,使其具有权威性。因此,司法监督也是最有效的监督方式之一。首先,人民法院对行政机关的监督主要是通过审理行政案件来进行的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员·56·国家行政学院学报2006．1法治经纬的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”人民法院对行政机关的这种监督要求司法机关不可受制于行政机关,具有一定的超脱地位,否则这种监督将是有限的、不彻底的或者说是效率不高的。事实上,在我国的行政诉讼中,对行政行为行使司法监督权的司法机关并不超脱。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条和五十三条规定,人民法院审理行政案件要以行政法规为依据,并且参照国务院部委和地方政府制定的规章,规章之间若有不一致的,由最高人民法院送请国务院进行解释或者裁决。行政诉讼是司法权对行政权的监督,人民法院对行政行为的监督仅限于行政诉讼法规定的受案范围以内的具体行政行为的监督,将行政机关的抽象行政行为排除在司法监督之外,而且还要依照行政机关指定的规范去处理行政案件,以其作为审查具体行政行为合法与否的标准和依据。这无异于以行政机关自己为自己设定标准,来衡量行政机关的具体行政行为是否符合它自己对自己的要求。在这种情况下,司法机关既不能审查作为审理依据的行政规范是否合法,又不能对所依据的行政行为规范做出解释,一切依据和解释都有行政机关自己说了算,这种审查实质上就成为审查行政机关是否能“说到做到”。其次,由于法院对具体行政行为的审查权仅限于合法性方面,一般不审查其合理性。而行政执法中问题较多的恰恰在于自由裁量权的不当行使。如,行政机关在行政执法中,考虑了不应当考虑的因素,行使自由裁量权不符合法定目的等等,裁量权的本质在于其在每一案件中行使皆须与案件的是非曲直相关。而根据我国现行《行政诉讼法》的规定,法院除了对行政处罚显失公正的行为可以判决变更外,更多的却无能为力。再次,行政机关对部分行政执法行为进行终局审查,法院对此无审查权。我国现行法律中行政最终裁决行为在《中华人民共和国公民出入境管理法》、《中华人民共和国外国人出入境管理法》、《中华人民共和国行政复议法》中都有体现,司法最终裁决纠纷是法治社会的一般原则,目前我国通过《行政诉讼法》将“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”排除在受案范围之外,无疑削弱了法院对行政执法行为的监督．人民检察院是国家的法律监督机关,根据《行政诉讼法》的规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督．对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定,有权按照审判监督程序提出抗诉。人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督不仅是对人民法院的行政审判活动,实际上也是对具体行政行为发挥了监督的作用,但目前检察机关这种单一的缺乏操作性的事后监督形式,与检察机关的性质是不相称的。检察机关作为国家法律的监督机关,在行政诉讼程序意义上对行政执法行为的监督应该是全面的、完整的,现阶段人民检察院对行政诉讼的监督实际上是一种尝试性监督,具有不完整性。对面大量广的行政执法活动难以实现其监督权,这是因为根据现行法律的规定人民检察院对行政执法监督的范围窄、权力小,作用是十分有限的。[2]

(三)社会监督缺乏必要的制度保障人民群众的监督是行政执法监督的基础环节,它包括各种社会团体、群众组织和公民个人以建议、批评、检举、申诉和控告等方式对行政执法实施的监督。我国《宪法》第41条为人民群众监督行政执法提供了宪法依据。新闻舆论监督也是行政执法监督的重要环节,在现代社会中,人民把新闻舆论监督列在与立法、执法、司法并驾齐驱的地位,称之为社会民主与法制建设的四大支柱之一。新闻权被认为是除立法权、行政权、司法权等国家权力之外的“第四权力”。[3]随着人民群众主体意识、参与意识的增强,以及行政执法公开性、透明度的提高,社会监督的作用会越来越强,但目前我国对行政执法的社会监督不尽如人意。主要表现为:群众监督难以受到重视,因而逐渐丧失民主监督的积极性;舆论监督的独立性差,相应的安全保障不够,对重大监督案件只能避重就轻地作滞后报道;社会组织的监督分散和乏力等等。

(四)行政执法监督程序不完备行政执法监督作为制止行政机关滥用和超越职权的一种重要措施,它本身也应同行政执法行为一样,有严格的程序。目前我国行政执法监督程序缺乏相应的法律规定,即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定。这样就造成了这些机关无法真正实施其实体权力。其他监督主体对行政执法的监督不仅监督权限空泛,而且缺乏应有的程序规定,其监督权更是无法实施。因此,必须完善监督程序,使各个监督主体的监督权力真正发挥其应有的作用。我国目前的行政执法监督主要表现为事后监督,即在行政执法行为完成后才去进行监督。在完善行政执法监督程序方面,要注意将监督置于行政执法的整个过程中,即实行事前监督、事中监督、事后监督的有机统一,只有三种监督相辅相成,才能促进行政执法活动全过程的合法、合理。

(五)执法监督机制不尽合理我国自改革开放以来,经过二十多年的法制建设,已经形成了一个行政执法监督体系。但这个体系仍然是不完备的,各种监督形式还存在着这样那样的缺陷,相互之间的关系尚未理顺,以致经常出现监督疲软、监督权虚置的现象。主要表现为:不少监督部门缺乏应有的独立性、地位低、权力小、权威性差;一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系尚未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部·66·国家行政学院学报2006．1法治经纬门尚未形成应有的监督合力等等。由此可见,行政执法监督仍是我国法制建设中的一个薄弱环节,尚未充分发挥对行政执法的监督和促进作用。为了推进我国的法治进程,必须进一步加强和完善行政执法监督机制。

二、完善我国行政执法监督的建议针对目前我国行政执法监督中的存在问题,笔者认为可以从以下几个方面加强和完善我国的行政执法监督:(一)加强行政监督立法,健全行政执法监督机制行政执法监督是推进依法行政的重要组成部分,也是实现行政法治的重要保障。因此,行政执法监督本身也必须有法律的调整和保障。所以应从立法上完善行政执法监督,将实施监督的主体、方式、程序以及监督的效力以法律的形式固定下来,为行政执法监督提供法律依据和手段,以提高行政执法监督的权威性,防止行政执法监督的随意性。我国目前对行政执法监督的规定,只是散见于宪法、法律、法规中,而且规定的过于原则,从形式到内容都不系统、不完整、相互之间不协调甚至矛盾,从而使行政执法中的滥用职权行为得不到有效的监督和制约,解决这个问题的办法就是要尽快制定《行政监督法》,消除行政执法监督的立法空白,从根本上解决行政执法行为不受监督或难以有效监督的问题。首先,监督机制应当系统化、网络化。任何监督都有自己的优势和局限,为了保证对行政执法的有效监督,应注重发挥目前各种监督的优势,形成一个相互补充的监控体系,使其整体优势得以充分发挥。

我国现有监督体制表面上看似乎是上下、左右、内外较为严密,但由于体制的不健全,各种监督主体各自为政。因而在事实上并未真正形成一个强有力的监督网络。对此,应根据行政执法的复杂性、多样性特征,健全以各级人大及其常委会、专门委员会和人大行政监察专员为监督主体的权力监督,与其他监督建立联系会议制度,使分散的监督形成一个有机的整体,充分发挥行政执法监督的整体效能。[4]其次,应明确监督主体的职责和权限。因为监督主体的职责和权限不清,直接导致了各监督主体在监督对象、监督范围、监督职责等重要环节的扯皮现象。所以,各监督主体的权限、分工、职责应明确、清晰,使各种监督机制相互配合、相互补充,发挥出监督机制的整体优势。第三确立行政执法监督的法律责任。行政执法的监督应当法制化,不仅表现为监督主体、监督权限、监督程序、监督手段的法制化,而且还表现为监督责任的法制化。所谓监督责任的法制化,就是对宪法、法律所规定的行政执法监督职责,监督主体必须自觉认真履行,否则,监督主体必须承担由此而引起的法律责任。从我国当前有关行政执法监督的规定来看,执法监督的法律责任很少考虑,致使行政执法监督者自身缺乏约束,从而导致监督乏力。行政执法的监督权是一种重要的权力,如果不行使或行使不当,就应当承担相应的法律责任,如果监督者有违法处理、处理明显不当或拖延不处理等违法失职行为时,必须承担相应责任,真正做到“监督者受监督、负责任”,这样才能增强监督主体自身的约束力。总之,要加强对行政执法的监督,必须对行政执法监督主体的地位、监督权力、监督应遵循的程序、以及监督者不作为应承担的法律责任等用立法的形式具体化,这样执法者受监督、监督者也要受监督,才能更好地强化对行政执法的监督。

(二)修改《行政诉讼法》,完善司法权对行政执法的监督针对目前我国司法机关对行政执法监督中存在的问题,建议修改《中华人民共和国行政诉讼法》的有关条款内容:首先,对行政执法行为的司法监督应扩大到对行政执法依据的司法审查上,即把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。对行政法规、规章和其他行政规范性文件进行合理性审查,并规定审查行政行为的合法性只能依据宪法和法律。在德国,根据《行政法院法》47条规定,法院可以进行抽象的“规范审查”,其中规范本身可以直接受到审查,或者在法院对一个基于规范作出的个别措施进行的裁判中受到审查(附带审查)。规范审查的范围局限于低于法律的规范。其次,把终局行政执法行为纳入司法审查的范围。我国在《WTO加入议定书》中承诺了“如初始上诉权需向行政机关提出,则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说我国向WTO其他成员国承诺施行司法最终审查原则。所以在我国即将修改的《行政诉讼法》中,应将现行相关法律中规定的终局行政行为纳入司法审查的范围。再次,赋予法院对行政执法过程中的行政裁量进行合理性审查的权力。在行政执法的过程中,行政机关拥有广泛的自由裁量权,行政自由裁量权并非不受限制的绝对权力,正如美国大法官道格拉斯所说“如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制,其自由裁量权没有任何实际限量的现代政府的实际力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样,标志着自由终结的开始。”[5]因而,各国纷纷开始放弃传统的“裁量不审理原则”,转向“裁量必须受司法控制主义”。要求行政执法机关合理行使自由裁量权,是现代法治社会对行政的更高要求,也是法院对行政执法行为控制加深的一个重要表现。顺应世界法治潮流,适应我国依法行政、建设法治政府进程,我国即将修改的《行政诉讼法》·76·国家行政学院学报2006．1法治经纬应对此做出回应。最后,在即将修改的《行政诉讼法》中规定检察机关可以提起公益行政诉讼,完整的行政诉讼检察监督应当贯穿于整个行政诉讼活动,不仅包括对生效的裁决提出抗诉的事后监督,而且包括对行政诉讼的事中监督以及对起诉活动的事前监督,即当行政行为损害国家利益和社会公共利益时,由检察机关对行政机关提起行政诉讼,在即将修改的《行政诉讼法》中应作这样的规定,“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公益利益的,可以向做出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议,行政机关应当在一个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的,人民检察院可以提起公益行政诉讼。”[6]

(三)建立和完善相关制度,改进权力机关的监督尽管权力机关对行政执法的监督在我国的行政执法监督中居于最高地位,但实践中权力机关的监督存在不少问题,影响了权力机关监督作用的发挥和行政执法监督目标的实现。因此,我国应建立和完善相关制度,改进权力机关的监督。

1．借鉴国外经验,建立我国的人大监察专员制度。监察专员制度是当今一些市场经济发达国家的监督体制中的一个重要组成部分。例如瑞典的议会行政监察专员制度,是世界上颇有影响的一种政治制度,也是瑞典行政执法中的一项重要制度。行政监察专员一般从具有接触法律知识和秉性正直、社会威望较高的人士中选出。瑞典议会行政监察专员的监察范围非常广泛,它几乎涉及全部的政府工作领域,议会行政监察专员有权直接受理并处理公民针对政府提出的申诉案,这是其主要的职能。我国在行政执法监督中可尝试设立人大监察专员职位,作为完善现行监督体制的特别措施之一,以拓展监督方式。人大监察专员应由上一级人大派出并接受上一级人大的工作指导。设立该职位可以避免地方保护主义和“说情风”对监督工作的干扰,能较好地满足行政执法监督的客观需求。

2．完善各级人大常委和专门委员会的设置,充分发挥他们的监督的效能。人大常委会和各专门委员会在行政执法监督中处于非常重要的地位,目前二者在人员组成上没有充分考虑年龄结构、知识结构和专业素质的要求,在一些地方人大,还没有设立专门委员会,导致不能充分发挥二者的监督职能。现在应下大力气提高人大常委会组成人员的政治素质、业务素质和身体素质,各专门委员会应吸收各行业具有较高专业水平和丰富实践经验的专家加入,以增强对具体的专业性的问题进行监督的能力。(四)尽快制定相关法律,加强社会监督首先,我国应尽快出台《政府信息公开法》,实现行政公开。行政公开是监督行政执法的必要前提和实现行政民主的必然要求,民主行政是现代行政的特点,而参与是实现民主的必要途径。民主行政就是行政相对人能积极、主动地参与行政过程,只有行政公开透明,公民才能更好地参与行政过程。在民主行政中,行政执法活动作为行政主体和行政相对人双方的共同活动,相对人在行政执法活动中顺利参与是对行政执法活动进行事中监督的有效措施,因此增强公众对行政执法的参与在现代法治社会尤为重要,只有行政相对人参与行政活动才能对行政执法的主体进行有效监督。而参与的核心制度是行政听证制度。尽管我国的一些法律规定了听证制度,但要增强公民对行政执法参与的广度,必须进一步扩大听证制度的使用范围。其次,应尽快制定《新闻法》,以法律的形式确立新闻舆论的性质、内容、范围和权限,保持新闻媒体的独立地位,新闻媒体对行政执法的监督要和其他监督互相配合。通过制定规范使新闻舆论监督走上制度化和规范化的道路。

最后,派、社会团体、人民群众对行政执法监督的完善。目前这些监督权的实施不是根据专门法律或某一法律条文的规定,而是根据宪法关于人民当家作主及社会主义民主和法制的精神、原则进行的,这些监督是间接产生法律效力的监督。充分发挥派、社会团体、人民群众对行政执法的监督,是我国行政执法监督的重要特点,但如果不从立法上具体做出规定,仅停留于宪法性规定,其作用就不可能充分发挥。例如,对来自派的意见、建议、检举揭发必须有具体的负责机关和人员予以受理,并在法定的时间内做出明确的处理结果,这就需要立法加以确定。

[参考文献]

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[3]汤唯,孙季萍．法律监督论纲[M]．北京:北京大学出版社,2001．

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[5]NewYorKv.UnitedStates,342,U.S.882,884(1951),JusticeDouglasdissenting

[6]马怀德．司法改革与行政诉讼制度的完善[M]．北京:中国政法大学出版社,2004．责任编辑焦利·86·国家行政学院学报2006．1法治经纬