审判长分离负责制论文

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庭长和审判长分离负责制是指在人民法院的内设机构中，将庭长和审判长分设，实行“谁主管，谁负责”、“谁主审，谁负责”，即行政管理由庭长负责，合议庭审判则由审判长负责，并在庭长和审判长都参与合议庭审案时，庭长只能作为审判员参加合议，并由审判长独立承担错案责任的制度。

德国学者傅德曾指出：“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特殊方式处理甘一事务的指示，通常这就构成失职；而对法官来说情况恰好相反，如果法官按照院长或庭长的指示去判案的话，这种情况就构成失职”①。用傅德的观点来反省我国的法院审判组织管理架构，很长时间以来，我国实行的是院、庭长和审委会审批或决定案件制度，这种制度与傅德的理论是相悖的，也导致长期以来，我国法院在司法裁判权的行使过程中行政化、官僚化倾向突出，合议庭在很大程流于形式，形同虚设，难以充分发挥应有的作用。笔者认为，当前必须大胆地进行审判管理机制改革，适时修改《人民法院组织法》，建立起有中国特色的庭长与审判长的分设机制。

一、建立庭长与审判长分离负责制的必要性

㈠建立庭长与审判长分离制度是实现公正和效率的需要

现行审判管理机制存在两种与公正和效率原则相违背的明显弊端。一是裁判权的行政化。《人民法院组织法》第10条规定，院长、庭长参加合议案件的，为当然的审判长。这种行政化的裁判方式最明显的弊端是导致裁判权的垄断，也是滋生腐败的温床。另外，依照《法官法》，一个法院除书记员、司法警察以及少量行政后勤人员外，其它绝大部分仍统称为法官。在一些地方，不符合法官法要求的人员仍通过各种渠道进入法官队伍。有能力者，无能力者，有学历者，无学历者，人人都需办案，个个评断纠纷。由于法官良莠不齐，加之审判组织职责不清，使得不少法院案件的裁判权、法律文书的签发权仍集中于院长、庭长、审判委员会。迄今为止，这种“审案不定案，定案不审案”的审与判的脱节作法，仍没有彻底改变，这与一个不接触“病人”（即当事人）就敢开处方的“医生”（即院长、庭长或审委会）并没有什么两样。这已成为人民法院实现“公正与效率”工作主题的一大瓶颈。二是裁判权的官僚化。在我国法院内部严格等级划分的依托下，导致了法院内部裁判权的官僚化。虽然名义上是少数服从多数，但在过份强调院长、庭长级别的氛围下，不同行政级别的法官——从院长、庭长到普通法官，其裁判权并不是同等份量的。这种官僚化的裁判模式对司法公正的实现极其有害。因此，我们必须从审判机制上加以改革，真正建立起“谁主管，谁负责”、“谁主审，谁负责”的新型审判合一的运行机制，并从制度上彻底摒弃法官职业大众化现象，通过确定审判长名额，审判长遴选制度改革，确保审判长队伍具有很能高的政治素养和法律素养，起人材强院之路。

（二）建立庭长与审判长分离制度是实现法官独立裁判的需要

关于法官独立，首先要实现法院独立。因为法院独立是司法权独立的外在体现，也是法官独立的基本前提。有学者认为②，法官独立主要解决三个方面的问题：即职务独立、身份独立、内心独立。职务独立主要涉及保障法官审判权独立行使的一系列制度安排，而身份独立和内心独立则是法官培养、选任、晋升和惩戒制度所要完成的任务。近几年来，一些法院加大改革力度，强化法院内部制约机制，废除院庭长审批或决定案件的制度，建立法官独立审判和实行审判长负责制，授予审判长和独任审判员直接裁判权，使法庭真正成为法官履行职务的重要舞台。然而，以上种种措施，仅仅是一种权宜措施而已。法官依法独立公正行使审判权的职业保障机制尚未真正确立。作为制度，它没有法律依据；作为审判组织模式，它仍然处于混乱状况之中。因为法院内部的审判机制关系决定着法官个人独立办案的实现程度。这主要是指法院内部的组织关系，涉及院长及庭长的职权、其与法官的关系以及法官之间的相互关系等一系列内容。从保护审判长独立办案的角度出发，法院院长或庭长（当然，院长和庭长担任审判长的案件除外）不应享有干预法官自由判断的权力—这不仅指院长或庭长不应对裁判权施加直接的压力，还表现在他们不应通过对审判长（或主审法官）的考评、晋升等事项间接地操纵审判长。随着我国审判改革的深入，法官职业化建设的稳步推进，在制度层面，这除了与法院内部审判机构的设置及其权力分配有关外，还与审判长的考评、晋升等法官制度存在密切关系。因此，在目前我国法官队伍素质还参差不齐的情况下，应尽快建立庭长与审判长分离负责制度，并使这种分离制度预设一种对审判长特殊的“保护”措施，为审判独立最终表现为法官在审判过程中只服从法律创造条件，以便操作起来有“法”可依，从而真正建立起法官专业化之路。

（三）建立庭长与审判长分离制度是法官职业化建设的迫切需要

法官职业是法律职业的一种。针对长期以来我国在法官素质问题上忽视职业特性和专业要求，从而造成法官素质整体欠佳的状况。近年来，为了提高审判效率，维护司法公正，大多数法院实施了竞争上岗、审判长选任，优胜劣汰，使一些德才兼备的优秀人才充实到审判一线，挑起了审判工作的重任。从而改变了院长、庭长审批案件的行政管理模式。但应该看到，一些法院的业务庭，特别是有相当部分基层人民法院，在实行审判长负责制后，由于相互关系不顺，职责不清无“法”可依，又开始走回头路，可以说审判机制改革的攻坚阶段并未突破。因为我国的现实国情是有相当部分的院长（或副院长）和庭长是从其他行政部门调进法院的，并且往往要承担较多的行政事务，相对地疏远一般具体裁判案件，对其所要参与裁判的案件也常常是一知半解。而在具体的案件中，恰恰是那些“能力”和“级别”两方面都处于劣势的法官行使着更多的决断权。因此，2002年，在全国法院建设工作会议上，肖杨院长提出的法官的职业化建设为我们建立庭长与审判长分离制度指明了方向。我们也只有解放思想，为法官依法审判提供物质和身份保障，从而增强法官职业的神圣和尊荣，走法官职业化之路。

二、我院对实行庭长和审判长分离负责制的探索过程

1991年，我院就将调解案件和部分裁定案件法律文书的签发权由主管院长下放给各业务庭长。之后又逐步缩小了审判委员会研究案件的范围，并进一步强化合议庭责任。1994年将审判权再次下放，审委会只对部分疑难、重大的判决案件以及再审改判的案件进行研究。1996年11月，本院选准审判规范化管理这一时代主题，遵循科学管理的整体性原则，探索出“部门法定职责化”、“执法办安案程序化”、“法律文书规范化”、“错案（过错）责任追究制”，即“三化一制”的管理制度，将29个管理规范汇编成册，并从1997年元月1日起，民事、经济调解案件由庭长或审判长负责审查、把关、签批；法院所辖人民法庭还负责独任审判的判决案件的审查、把关和签批。1998年元月又以文件形式行文对实行庭长负责制做出具体的规定，规定合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审理时，自任审判长。并将部分刑、民、经、行案件的判决、调解、支付令处理等七种权力及法律文书的签发权授予各业务审判庭庭长和人民法庭庭长。以上“三化一制”的管理模式经过一年多的审判实践，又发现其管理机制与审判运行机制仍存在诸多弊端，合议庭的功能和优势并没有很好地发挥出来。一是合议庭的组成流于形式。合议庭合而不议，案件承办人唱“独角戏”仍时有发生。二是合议庭的审判职能难于充分发挥。院、庭长仍习惯于用行政手段管理审判工作，由于中转环节多，导致诉讼拖延，影响了案件质量和效率，司法公正大打折扣。三是审判长的职责权限不清，其作用得不到充分发挥。为此，1999年底，我院依据最高人民法院《五年改革纲要》规定精神，抓住“人”这一最具活力的因素，大胆地进行了内设机构、人事制度和审判方式的配套改革。并从2000年元月1日起，正式开始实行审判长或庭长负责制，院经济庭、民庭和刑庭各设二个合议庭，其中一名审判长兼任庭长，而乐天溪、务渡河、鸦鹊岭、黄花4个人民法庭共设6个合议庭，实行庭长与审判长分设。庭长由院长提名并报区人大任命，审判长由院长直接颁发聘书。实行庭长和审判长分离的管理方式，给我院各项工作带来了显著变化，工作效率也大大提高，案件质量也逐年提高。2001年、2002年、2003年全院案件审结率分别达到91％、95％和96％；院督查室评查验收各类案件分别为4752件、4011件和4088件，案件二审发还改判率分别为了10％、5％和3％；案件合格率分别为98.48％、99.53％和99.9％。从以上几组数据可以看出，我院实行的庭长和审判长分离负责制对于充分发挥每个人的主观能动性，维护审判权的统一，实现公正与效率，有着积极而深远的实现意义。

三、基层法院试行庭长和审判长分离负责制的可行性和好处

我院推行庭长和审判长分离负责制，也是经过反复研究才确定下来的。赞成者认为此举有利于审判长实行职业化，从而确保司法公正和效率；反对者认为此举违反了《人民法院组织法》第10条规定，无“法”可依，容易造成裁判权的异化和审判权与管理权的混乱状况。笔者认为，在当前我国法官整体素质并不高的情况下，根据各地法院不同情况适当地建立庭长与审判长分离负责制，利大于弊，符合中国国情，是切实可行的，其好处也是多方面的。

首先、实行庭长与审判长分离负责制，有利于建立法官职业化队伍。改革之前，我院实有干警92人，其中，机关67人，法庭25人。具有审判资格的66人，实际从事审判工作的56人。由于法官和辅助人员的层次不清，整个法官队伍比较缺乏职业传统和职业气质，其职业特点也处于模糊状态，象年轻法官和年长法官之间不仅在法律意识、法律专业知识方面存在差异，而且在职业理论、职业操守等方面也存在不同观点，加之审判机制不畅，法官素质参差不齐，比如象年龄较大有行政管理和组织能力、有实践经验的法官大都法律专业知识水平较差，却长期占据着庭长位置，并对案件质量负责，而年龄较轻具有高学历的法律专业人才又难有进升之阶，导致好多人才被埋没，以上状况不仅不利于公正与效率的实现，而且更不利于充分发挥高素质法律专门人才的主观能动性。为此，我院根据法院的工作实际和特殊岗位的需要，对庭长实行任命制，对审判长实行聘任制，打破论资排辈的界限，有利于发挥每位法官的特长，把好钢用在刀刃上，达到贤者用其才、智者用其谋、怯者用其慎的用人效果。通过改革后，我院审判人员从56人减为44人，但案件质量和数量却有了明显的提高和增加。

其次，实行庭长与审判长分离负责制，有利于法官独立裁判。我院通过学习借鉴外地法院的先进经验，经广泛征求意见，最后决定实行庭长和审判长分离负责制的审判管理模式，即推行审判业务实行审判长负责制，行政管理工作在庭长领导下进行的审判管理新机制。庭长负责制可以强化服务和监督；审判长负责制可以改变过去审判权的行政化管理模式，实现审判权回归。院长、庭长一般不再干预具体案件的审理，除重大、疑难的案件外，均由审判长、合议庭独立裁判。庭长主要只对日常行政管理领导，不再对具体案件进行把关和审批。这样，有利于为法官依法独立办案提供机制保障。

第三、实行庭长与审判长分离负责制，有利于实现司法公正。司法公正是人民法院的职能特征，是社会正义的必然延伸。如果法官与当事人接触太多、打成一片，尤其是单方会见当事人，影响公正形象不说，还容易造成司法腐败。实行审判长负责制后，审判权与案件流程控制权相分离，强化了对审判长的监督和制约，审判长不再直接与当事人会见，让对案件没有决定权的法官助理接触当事人，审判长也不得在庭外接触当事人，防止对案件先入为主，避免造成当事人对法官的猜疑，有利于实现司法公正。

第四、实行庭长与审判分离负责制，有利于提高办案效率。一方面，实行庭长与审判长分离负责制后，让那些具有法学理论知识、具有较强审判能力，能熟练驾驭庭审的人员走到审判长岗位上来，在很大程度上激发了钻研业务的积极性，从而提高办案效率。另一方面，实行庭长与审判长分离负责制后，可以使院领导和庭长从案件重压下解脱出来，用更多的时间、精力研究法院的发展和创新等全局性的工作，有利于促进人民法院内部管理的制度化、科学化，提高人民法院和法官的司法权威。

四、庭长与审判长的相互关系、取得及职责范围

关于庭长与审判长的关系问题。依照《人民法院组织法》的规定，人民法院组织形式有审判委员会、合议庭和独任审判三种。而庭长和审判长作为法院审判组织形式——即法院裁判案件主体的直接行使者之一，要实行庭长与审判长分离负责制度，其相互关系如何？目前法律界和司法界的理解和认识不统一。在庭长与审判长分设的情况下，庭长与审判长由于其职能不同，地位不同，工作范围不同，其相互的关系是行政负责人与业务负责人的关系，通俗一点说是书记与

关于庭长与审判长的资格取得问题。庭长和审判长资格的取得，各地办法也不一，但多数采用通过竞争产生。竞争程序分为个人申请、资格审查、考试考核、择优录用四个程序。根据《法官法》第2条的规定，审判长应该是在助理审判员以上的职称，具有大专以上学历的人员中，先由本人自愿申请，政治处考试考核（考试分为笔试和面试，考核分为民主测评和领导小组考评），领导小组（或审委会）根据综合得分情况择优录用，最后根据干部管理权限报请有关部门任免或由院长聘任产生。2000年本院根据以上程序和步骤聘任了16名审判长。各业务审判庭长一般在审判长中产生，而对人民法庭庭长，则在少数有组织能力，有实际工作经验但又没有竞争上审判长的人员中产生，最后由法院院长根据干部管理权限报请有关部门直接任命。2000年本院在审判长之外，另有4位法官被任命为人民法庭庭长。这样，从2000年开始，本院的民二庭和4个人民法庭开始实行庭长与审判长分离负责制。

关于庭长与审判长的职责和权限问题。庭长和审判长除具备《法官法》第9条规定的条件外，还必须是遵纪守法、廉洁奉公的典范。一方面，实行庭长与审判长分离负责制后，作为庭长，要转变思想观念、领导方式和工作作风，摒弃行政领导干预审判工作的固有观念，以适应审判长负责制的工作方式，对审判工作实施正确的领导和监督。现阶段，庭长的职责主要是加强对审判长工作的宏观指导、监督和行政事务的管理。其具体职责和权限如下：一是主持本庭的全面工作，确定办案重点和力量安排，完成各项审判工作任务；二是抓好本庭干警的政治思想工作和纪律、作风教育；三是主持召开庭务会议、部署检查本庭工作；四是审查签发本庭形成的公文函件，接受和完成院领导交办的其他工作，带头办理重大疑难案件。另一方面，实行庭长与审判长分离负责制后，作为审判长，在合议庭里不是合议庭领导或行政首长，与合议庭其他成员的地位、权力完全平等，不具有任何特权，不能凌驾于合议庭之上，将自己的意志强加给合议庭其他成员，但是，审判长作为审判工作的组织者，庭审活动的协调者，案件质量的保证者③，依照法律规定或院长授权，又要履行以下职责：一是组织指挥合议庭成员和其他有关人员做好庭前准备工作，确定案件的审理方案草似庭审提纲；二是主持庭审、评议及疑难问题的研究，在合议庭的职权范围内，主持决定对案件作出裁判；三是签发本合议庭的法律文书，但对法律明确规定由院长、审判委员会行使的权利如决定罚款、拘传、拘留等则不能由审判长行使，应依照法律规定的权限行使；四是对合议庭审理的案件质量负完全责任；五是对合议庭难以作出决定的案件及审判中的有关重大事项，报请院长提交审判委员会研究决定；六是对审判工作进行调研等。

五、对庭长和审判长的考核内容及制约奖罚

对庭长和审判长的考核。在实行庭长和审判长分离负责制后，如何既给审判长放权，又给庭长加强全庭的审判管理创造宽松环境？我院在对审判长放权到位的同时，采取了一系列措施保证监督也必须同时到位。即做到监督到位与放权到位的统一。既注重给审判长放权，又强化对审判长工作的监督。审判长在行政事务方面要接受庭长的领导，在审判业务方面要接受庭长的监督。而监督的形式是通过对审判长的考核来进行。对审判长的考核主要依据客观、公正、依法、公开、民主的原则进行。根据《法官法》第23条规定，对审判长从以下八个方面进行年度个人考核：1、所任合议庭年结案数和结案率；2、当庭结案率；3、所结案件裁判文书质量；4、所结案件超审限率；5、所结案件二审发还改判率以及错案数；6、对审委会决定执行情况；7、对所任合议庭成员的廉政督查情况；8、审判业务以及法学调研成果。通过对以上八个方面进行考核，年终经考核合格者继任，不合格者取消担任审判长的资格。而对庭长的监督和考核，则由院考核委员会负责进行。我院对庭长主要考核以下内容：1、全庭任务完成指标数；2、全庭案件当庭宣判率；3、全庭案件审结率；4、全庭案件评查验收合格率；5、全庭案件发回重审率和案件改判率；6、全庭案件超审限率；7、组织干警开展政治理论、业务知识学习情况；8、全庭干警遵纪守法情况；9、庭长个人办案情况及各项表现；10、全庭干警其他任务完成情况等。

对庭长和审判长的奖励。庭长和审判长应有强烈的责任感、使命感和危机感，既要履行《法官法》第7条规定的义务，又应享有该法第8条规定的权利。审判长和法官助理相比，权利增大，工作量加重。根据责、权、利相统一的原则，庭长和审判长每月可享受适当数额的庭长和审判长津贴（若庭长和审判长为一人，不得重复领取津贴），对于在审判工作中有显著成绩和贡献或者有其他突出事迹的，应当给予嘉奖、记功、授予荣誉称号奖励，年度奖励可高于助理法官的15％至30％。对一年内审结的案件无重大过错、经考核合格者可以连任下年度庭长和审判长，连续两年无差错的，除政治上、经济上给予重奖外，该晋级的晋级，该重用的重用或提拔，把竞争机制纳入庭长和审判长负责制，充分发挥庭长和审判长各自的能动作用。

对庭长和审判长的惩处。庭长和审判长若有下列情形之一的，一年内扣发所得岗位和审判津贴，并免去和取消庭长和审判长资格：1、徇私枉法，收受贿赂，利用职权谋取私利，受到纪律追究的；2、在审判工作中渎职或审判作风差造成严重后果的；3、年度所办案件出现一件错案的；4、当庭宣率低于35％、合格率低于98％、完成工作任务低于95％的；5、其他若有违反《法官法》第30条所列行为之一的，还要依照情节轻重给予组织行政处分，构成犯罪的，依照追究刑事责任。与此同时，将庭长和审判长的资格考核与一年一度的年终总结、个人述职和干部考核结合起来，对庭长和审判长的政治表现、工作成绩、廉政情况、工作作风等方面进行认真细致的考查。合格者继续留任和重新授予庭长和审判长资格；不合格依法免职和取消其庭长和审判长资格。实行庭长和审判长分离负责制以来，我院先后有二位审判长由于办了错案经末位淘汰被取消审判长资格，从而真正形成了审判长能上能下、合理流动的良好机制。

注释：

①参见章武生、吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整》，载《中国法学》2000年第二期，第64页。

②同①，载《中国法学》2000年第三期，第51页。

③参见尹忠显：《完善合议制度，实现司法的公正与效率》，载《人民司法》2002年第1期，第19页。