检察改革最佳效果理性思考论文

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党的十六大提出关于推进司法改革，实现依法治国方略的战略实施，这是新时期强化司法工作新的里程碑。同样，检察改革势在必行，这就存在着一个以检察改革的成效推进检察事业跨世纪发展的重大战略性问题。笔者认为，检察改革作为司法改革的重要组成部分，应该是理性的着眼于达到最佳预期效果的改革。其理性主要表现为：着眼于从制度上保证检察机关依法独立行使检察权，理顺检察机关和党委、人大、政府的关系；着眼于提高检察队伍的整体素质和工作效率，调动工作积极性；着眼于“强化法律监督，维护公平正义”，创造一流的工作业绩。是否符合这些条件，是我们判断具体进行的检察改革行为或方案是否理性的标准。

一、检察改革应达到的最佳效果

检察改革应达到的最佳效果，就是要保证检察改革的目的最大限度地得以实现。检察改革总的目的，就在于确保国家专门法律监督机关的宪法地位，从制度上保证依法独立行使检察权，逐步减少业务管理工作中的行政色彩，增强检察机关的司法属性，从而充分发挥其对维护社会公平正义、围绕发展这一执政兴国第一要务服务的作用。

上述检察改革的总的目标即最佳效果的实现具体体现在以下几个方面：

（一）检察队伍的整体素质和工作效率得到提高。机关以效能为本，效能以人为本。要强化领导班子建设，通过领导班子建设带动和促进各级检察队伍建设。领导干部要以身作则，率先垂范，以自己的模范行为和表率作用影响和感染广大干警，敢于让干警“向我看齐”，做到正人先正己；要强化队伍思想教育和业务培训，增强检察队伍的政治素质和业务素质。在整个检察队伍素质得到有效保证的情况下，还有一个提高机关工作效能的问题。效能建设是把管理的诸要素有机结合在一起的管理活动，它是管理科学的重要组成部分，是高层次的管理形式和载体，加强检察机关效能建设，是提高工作效率的关健。笔者认为，效能建设的基础便是规范化建设。近几年来，全省各级检察机关都在搞规范化建设，特别是从今年开始，省院把规范化建设摆上了重要日程，旨在用三年左右的时间，使全省检察机关规范化建设基本到位。相信随着规范化建设的不断推进，各项规章制度的全面落实，检察工作一定会走向制度化、科学化、法制化的发展轨道，检察队伍的素质和形象一定会得到更大程度的提升，工作效率也会得到最大限度的提高，各项工作一定能够取得新的成绩、开创新的局面。

（二）检察体制及其运行机制，能够有利于充分调动干警的工作积极性。现行的检察体制中确实也存在着一定程度的内设机构形式与检察法律监督内容不相适应的地方。譬如，在全国许多检察机关，由于强调上下对口，普遍存在着分工过细、忙而不均的问题，一些干警在此情况下，热衷于到待遇比较高或工作量比较少的部门工作。而对待遇较低或工作量比较大的部门不感兴趣。由于这样，有的同志产生了疲劳厌战情绪，有些同志的业务能力则得不到全面的提高。因此，要从体制创新和机制创新入手，积极稳妥地推进各项检察改革，保持内在动力，增强检察机关的生机和活力。要进一步深化主诉、主办检察官制度，要以保证案件质量、提高工作效率、完善效果、增强责任为目的，切实赋予相应的权力，落实岗位津贴，实现责、权、利的有机统一；要积极推行机构改革，有效配置人才资源；要大力推进岗位目标责任制，严格考核和奖惩，建立起注重实绩、公开公正的评价机制，使干警的职级、法律职务晋升和表彰奖励，都有体现奖勤罚懒、奖优罚劣的激励竞争机制，从而进一步激发队伍的活力，使工作积极性得到淋漓尽致的发挥。

（三）通过检察体制改革，进一步协调好与党委、人大、政府、政协的关系，确保检察机关有一个公正执法的良好环境。从检察机关来说，要创造一流的工作业绩，干警的素质、班子的建设是内因，但是良好的执法环境是必需的外因，否则，检察工作只能面临“巧妇难做无米之炊”的局面了。良好的执法环境必须要理顺以下关系：

首先，加强党的领导对促进检察机关执法工作的关系。笔者认为，党对检察机关的领导方式，不应是插手具体办案事务，而是对检察机关在政治方向、大政方针上的领导以及对党员干部的管理。另外，党通过组织纪律加强对检察机关的监督，通过对检察机关违纪案件的查处、党内生活制度的检查督促及通过党组织对党员的管理来保证检察机关正确执行党的路线、方针、政策。同时，各级检察机关要自觉接受党的领导、人大的监督，主动向同级党委、人大、政法委汇报报告工作。在遇到办案阻力大的案件，在法律允许的范围内，可同党的纪检部门联合起来，增大反腐查案力度。

其次，党委、政府的人事政策与检察机关推行人事制度改革的关系。目前，检察机关是参照国家公务员管理办法而实行的管理模式，地方各级人民检察院的检察员以上法律职务的人员，都要由当地党委、政府的组织部门予以考核、考察、批准，而后才由本级人大或人大常委会根据组织部门的意见任命，这使人大的任免权流于形式，不利于人大对检察机关的监督。另一方面，地方党委忽视了检察人员同行政人员的区别，对检察人员的考察、任用以行政模式同等对待，违反检察官法，违反程序选拔了一些不适应检察工作的干部。这样不利于适合检察工作的优秀人才脱颖而出，不利于建设一支高素质、专业化的队伍。因此，在国家没有从整体上对司法机关的管理模式进行改革以前，要借助检察改革的东风，由上级检察机关拿出切实可行的办法，检察机关在与党委、政府某些人事政策发生冲突时，由上级检察机关与上级党委、政府人事部门统一协调。

第三，党委政府的财政政策与保障检察工作正常进行的关系。不言而喻，目前检察机关普遍面临着“皇粮”吃不饱，需靠“收支两条线”制度弥补经费不足的情况。一些地方党、政领导忽视了检察机关保一方平安、为当地经济发展保驾护航的重要作用，在经费的拔付上大打折扣，有的地方不能保障检察机关正常办案经费和人员工资，更别说保障装备费用。许多地方的检察机关人员工资待遇根本不能同行政执法机关相比，主要原因就在于行政执法机关能为财政提供经济效益，而检察机关不能。因此，经费问题已成了制约检察机关发展的“瓶颈”。这一问题不是单靠某一个基层检察院的力量能够根本解决的。可由各级检察机关会同一级财政部门编制出检察机关经费预算，然后逐级上报高检院及国家财政部，再由高检院和财政部共同制定办法，办法应具体规定检察经费的来源、用途、管理等方面，才能较彻底地解决。

二、检察改革的整体思路

如上所述，能否实现检察制度改革的最佳效果，是我们判断具体进行的检察体制改革行为或方案是否合理性的标准，正因为如此，检察改革应遵循实现最佳效果所必备的条件切实进行。

（一）提高认识，掌握原则。检察改革是我国司法改革的重要组成部分，是贯彻落实党的十六大提出的推进司法改革的具体行动，这不仅关系到检察事业跨世纪发展，也关系到依法治国方略的顺利实施，要使检察工作有新的发展，就不能固步自封，必须深入实际研究检察改革和建设中的重大问题，特别是要进一步解放思想，不断深化各项改革措施，适应新形势、新发展、新要求、新动向。要在实践“三个代表”重要思想的基础上，破除旧模式、旧思想，建立起符合社会发展客观规律的新机制，在改革中挖掘和调动自身最大的潜能。改革势在必行，每一名干警都是改革的参与者，改革就是给大家创造提供施展才华的舞台，要将这一思想灌输到每名干警头脑中，变为自觉行动而积极投入参与改革当中，向改革要警力、要素质、要战斗力，用改革来破旧立新，建立新的管理机制，要工作效率，这应当是目前开展工作的出发点和落脚点。特别是作为基层检察机关的决策者，应当树立“有所为、有所不为”的思想，要明确在基层院检察改革中，在新的历史时期，哪些是应当积极推进落实的，哪些是属于全局性的基层院力所不能及的，譬如组织体系、人员分类管理等。唯有此才能保证改革的科学性和实效性，唯有此才能使改革成为形成动力、创造活力的源泉。与此同时，检察改革必须立足于中国国情，从社会会主义初级阶段和社会主义市场经济这个实际出发，来构划检察改革的总体蓝图。

（二）融入整体改革。改革是一场革命，涉及政治体制、经济体制和科技教育文化等方方面面。检察制度作为我国政治制度的一个组成部分，置身于当代中国改革大潮中，必须效力于维护社会政治、经济生活秩序，切实维护国家法律统一实施，保障社会公平和正义。要有效地推进检察改革，必须涉及检察制度内在要素改革，包括检察官队伍管理的改革、检察机关内部各职能部门和综合后勤保障部门的设置、分工、制约机制的改革和实施法律监督过程的公开化、科学化、效率化以及监督手段的有效性、合理性等方面的改革，这是检察改革的基础，但仅此还远远不够。实施检察改革，还必须考虑改革的整体性即整体的结构改革。在司法体制内部，涉及检察机关与审判机关之间乃至检察机关与公安机关之间的分工和协作的结构问题。在司法体制外部，检察机关与政党组织、立法机关、政府机关的结构问题，以及检察制度与人事、干部、财政等制度之间的相互关系等。整体结构得不到改革，某些内在要素的改革是无法实现整体结构改革目标的，因此，检察制度的内在要素改革和整体结构改革，两者必须予以综合考虑，要注重检察改革的内外结合。既要注意内部机构的有机运作，又要注意与外部环境包括加入WTO后的世界环境有机协调。因此，当前的检察改革必须把内在要素改革和整体性改革结合起来，把检察机关内在状况改革和外在环境改革结合起来，在变革要素的同时，打破结构现状，实行要素重组，促进检察改革的真正成功。

（三）司法运作的有机性。司法运作机制有其内在规律性，检察改革不能违背。这种规律性，首先要求司法独立，即检察机关依法独立行使检察权。众所周知，司法公正是一个永恒的主题，司法独立则是司法公正的前提性条件。实行司法独立，客观上要求：一是检察机关地位独立，具体体现机关法定、组织独立、人事独立和经费独立等方面。二是司法活动独立。检察机关行使检察权不受法外因素影响。三是职务独立，包括检察官职业独立，官职独立。诚然，我国的司法独立与国际通行的司法独立存有明显的差别，主要在于我国的司法独立包括法院和检察院独立行使司法权，需在接受党的领导和接受人大监督的前提下进行。因此，我们的检察改革必须基于我国国情，汲取司法独立原则的精髓，结合以往的司法经验来进行。其次，司法运作机制的内在规律性要求建立完善的监督制约机制。实行司法独立，旨在防止司法权的滥用和专横，同样需要一套完备的制约机制，包括一大批具有较高政治修养和业务技能精深的检察官以及在检察内部和外部形成强有力的监督制约机制，以及时纠正可能出现的各种偏差。实践表明，没有监督的权力必然产生腐败。当前，司法腐败的滋生蔓延，对现行司法体制提出严峻的挑战，促使司法改革成为众望所归。当前，人民群众迫切要求检察机关对具有行政机关和司法机关双重性质的公安机关的法律监督更切实有效。对法院审判活动的监督，着重从立法上规范和强化刑事审判监督权，完善并强化民事、行政诉讼监督权。再次，司法运作机制的内在规律性要求健全检察制度及其内部制约机制。比如对侦查工作，防止错捕漏捕和滥用强制措施；侦查监督与公诉相制约，防止错诉漏诉；侦查与不立案、撤案及不起诉决定的复议、复查相制约，防止有错不纠等。从某种程度上讲，这些制约措施对侦查活动的依法进行具有一定的监督作用。

（四）求稳求实，循序渐进。对检察改革系统规划，全盘考虑，前后衔接。在改革中要注意借鉴和吸取他方的好经验、好做法以及教训，以稳妥的心态、务实的作风，可行的措施，先易后难，成熟一项，改革一项，循序渐进，稳步推进，每年解决一些突出问题，逐步扩大改革成果，最终实现整体效应。根据我国检察制度的实际，推进检察改革应主要依据《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》进行。这是因为，宪法是国家的根本大法，它规定了人民检察院在国家政治生活中的根本地位。我们所进行的检察改革，其目的都是为了落实宪法的这一规定。而《检察官法》是多年来，实行检察改革尤其是检察人事制度改革成果的总结，是多年来检察改革成果的法律化，现在所进行的检察改革是其继续和发展。《检察官法》其最大特色是，它把检察官从国家公务员中分离出来，建立了单独的检察官任职条件、等级划分、考核、培训、工资福利、退职、退休等制度。从法律规定来看，我国对检察官的资格提出了较高素质的要求，目前最主要的是严格执行《检察官法》，确保检察官的素质货真价实。对检察官待遇，即工资、退休等直接涉及其切身利益的重大问题，待条件成熟时，修改后的《检察官法》应直接规定。在此过程中，应慎重出台有关检察官使用、待遇等制度的改革，否则，相比落实较好的《警官法》大有逊色之嫌。