司法预算制度学理构造论文

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摘要：司法预算是司法有效运转，实现司法公正和效率的重要物质基础。构造司法预算的关键是，既要保障司法部门的履行职责，又要避免可能对司法权的侵害。因此，司法预算的审批、编制、执行和监督的诸多环节设计上，应注意司法权与立法权、行政权之间和司法审判权与司法事务管理权之间的权力安排。通过司法和预算的学理分析所构造的司法预算模型对司法改革的实践具有重要的指引意义。

关键词：司法改革，司法预算，预算法

司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。——汉密尔顿[1]（P391）

我国的司法改革沿着“强调当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——审判制度——诉讼制度改革——司法制度改革”的轨迹渐进地发展，[2]而建立、健全现代司法体制，使之符合市场经济、民主政治以及司法理念和规律的客观要求，已经成为司法改革积极推进的重要任务。无论是党的十六大报告和法院系统的改革纲要，还是学者们关于司法改革的建议，司法经费保障体制，即司法预算制度，都受到普遍关注。现行司法预算的合理性“必须建立于对政府和司法的双重道德假设之上，亦即政府不因资源供给上的优势而谋求司法给予特殊保护，包括在行政诉讼中不谋求司法机构予以偏袒，并且不直接或间接干预司法审判；同时，司法亦不‘为稻粮谋’而在处置涉及政府事务时失之公正，且能排拒政府的任何直接或间接的干预，”[3]显然，二者皆不成立，因此，制度构造的困惑在于，既要保证司法部门能够获得来自立法部门和行政部门的有效物质支持，又要避免与其公正裁判者的角色可能发生的冲突，在我国特殊情景下，这一问题尤其突出。以司法和预算的学理入手，探求司法预算的逻辑基础，然后因应具体国情及其发展变化予以必要调整，应当是制度构造的一条科学思路。

一、司法预算的审批

现代国家的收支之于国民经济和公民生活兹事体大，具有极其重要的经济和政治意义，所以，自英国1688年革命而后，议会为求贯彻其对于行政机关的节制权起见，遂采逐年议决预算之制；凡经议会逐年议决的支出及征收，倘一年期满，未经议会决议，政府即无征收或支出之权，[4]（P225）换言之，民主法治国家的特征之一就是立法部门垄断政府预算的审批权。在我国，《宪法》第62、99条和《预算法》都明确规定，全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行情况的报告，因此，司法预算的审批权应由人大行使是毫无疑问的。

尽管全国人大和地方各级人大有权审查的预算一般包括本级政府预算和汇总的下一级总预算，但是，其有权批准的预算却限于本级政府预算，因为预算批准权与预算资金的供给应保持一致，即预算的批准权归属于何级人大就意味着该项支出由其财政负担。[1]那么，何级人大行使司法预算的批准权便是一个值得商榷的问题。目前，依据“分级管理、分灶吃饭”的原则，我国司法经费由各同级财政负担，即中央财政负责中央司法机关的预算，地方各级财政负责其同级司法机关的预算，相应地，各级人大也就享有对同级司法预算的批准权。这种司法预算审批体制在实践中暴露出很多问题，例如，地方各级司法机关的财政开支，包括工资福利、业务经费、建设资金等，悉听地方政府支配，导致司法机关与本级本地区政府形成利益共同体，甚至各别地方政府恣意干涉司法权，此外，由于我国各地区经济社会发展的不平衡，也导致司法系统内的苦乐不均，贫困边远地区经费短缺严重，已经影响司法的有效运转，截至2002年底，河南省法院系统有101个基层法院存在拖欠工资现象，涉及法院工作人员10702名，全省累计拖欠工资9557万元，拖欠医药费1858万元，拖欠办案差旅费1469万元，拖欠基础设施建设款3.2亿多元。

司法预算究竟在各级政府之间如何安排，实际上，是一个司法权在中央和地方以及地方各级间的纵向划分问题。“自从政府依地域组织以来，其结构就必然受到地域的影响，地理对国家的制约不亚于历史，”[5]（P241）国家权力在空间上延伸，往往与占有的地域相联系，因此，除非小国寡民，单一制或联邦制国家都存在权力的纵向划分，而且其往往又与立法、行政、司法的横向划分相纠葛。就立法权而言，权力的基础是民意，所以，除部分涉及公民基本权利和国家基本制度应由全国性立法部门依据法律保留原则独占外，各级立法部门都可以依循各自地域内的民意对相关事宜予以立法治理，并且借助法律体系效力位阶的设计予以协调一致；就行政权而言，权力的目标是公共产品的提供，而不同公共产品受益范围的差异决定行政部门纵向分层的合理性和必然性，[6]（P25－26）并且借助基于隶属产生的领导服从关系确保上下级行政机关的政令畅通。但是，就司法权而言，权力的本质是法院代表国家对各类纠纷所作的居中裁判，[2]而裁判的有效性受司法独立、司法公正以及司法权威的影响，换言之，由一个处于独立地位的权威部门针对当事人之间纷争所予以的公平裁决才具有形式和实质相统一的效力。而司法独立、司法公正以及司法权威都要求司法权中央化：司法独立既要求排斥来自于外部的干涉，也要求利益超脱于当事人之外，其中也理应包括与地方利益的隔绝；司法公正标准具有多样性，之一就是在同一个法律体系下，对于同样的情况，应当适用同样的法律，实现相同的法律效果，这必然要求司法权在主权范围内的统一；司法权威是指司法部门应当享有的威信和公信力，司法部门能够对纠纷享有最终的裁决权在于其所代表的国家意志，因此，无论最高法院，还是地方各级法院，都为法律至高无上的化身。基于事权与财权统一的原则，司法预算支出应中央财政负担，而全国人大也应拥有司法预算的审批权，实际上，在大多数国家，司法预算是国家预算的一部分，[3]由议会批准。1941年以后，南京国民政府将各省司法经费一律改为由中央国库直拨，尽管适逢国难当头以及之后恶性通货膨胀，但是取得一定效果，可以为当前司法改革的借鉴。[7]

全国人大拥有司法预算审批权也不是绝对的，因为依据三权分立理论，权力机关应尊重和保障司法部门的司法权，为防止其滥用预算审批权干涉司法权，应通过必要的制度设计予以约束，可以考虑借鉴1985年召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第七条制规定，“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行职责，是每一会员国的义务”，在我国宪法、法律中强调保障司法机关履行职能是全国人大审批司法预算应遵循的基本原则，或者是借鉴巴拿马宪法第211条之规定，“司法预算不得低于中央政府总收入的2％”，在我国宪法、法律中明确设定司法预算的最低比例。[8]（P176）

二、司法预算的编制与执行

按照上述学理分析的结论，司法预算应列入中央预算，那么，司法预算也应遵循中央预算的相关规定予以编制和执行。根据我国预算法律法规，中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，编制部门预算草案，于每年12月10日前报财政部，财政部审核中央各部门预算草案，对不符合相关要求的予以纠正，具体编制中央预算草案，汇总地方预算草案，并在每年全国人大会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财政经济委员会进行初步审查，最后国务院在全国人大举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。全国人大预算批准之日30日内，财政部应向中央各部门批复，国务院负责组织中央预算的执行，财政部具体负责实施，管理和监督预算资金的收付，并经由中央国库则办理预算收入的收纳、划分、留解和库款的支拨。由此可见，国务院、财政部在中央预算的编制和执行中举足轻重，具有影响甚至控制的能力，对于司法预算如果适用相关规定的话，不免令人生成疑虑，如何防止司法部门向拥有财政权的行政部门退让甚至顺从，尽管目前类似情形在我国基本发生于地方的司法部门和行政部门之间。

“司法部门招致立法部门侵涉的危险远小于行政部门，因而司法权与行政权保持中立就更为艰难和必要”，[9]（P264－265）尤其在我国，司法与行政不分并从属与行政的历史传统有几千年，至今仍有一定影响，以致于部分司法部门将保障行政权及实现行政目标放在重要地位，法治理念下的司法权对行政权的制约也难以有效实现。因此，逻辑推演的必然结果就是适度限制行政部门在司法预算编制和执行中的权力，当然，财政是行政部门的基本职能，组织财政收入和保持财政收支平衡的行政目标，决定行政部门不能完全置身司法预算之外。台湾地区于1997年7月21日修正“中华民国宪法”增修条文第5条第6项规定：“司法院所提出之年度司法概算，行政院不得删减，但得加注意见，编入中央政府总预算案，送立法院审议。”这样，一方面削弱行政部门在编制预算时的审核权，另一方面通过行政部门附议的方式确保行政部门对于预算的不同意见为立法部门所重视，能够有效平衡财政权与司法权。我国可以借鉴该立法例，建立独立的司法预算制度，每年由最高法院编制全国法院系统的司法预算，送财政部汇总，财政部虽然无权改动预算，但是可以附加书面异议，由国务院就此向全国人大作以报告，最后，全国人大批准司法预算后，国务院及财政部门按照预算拨付款项，最高法院具体负责执行。

司法权的核心是审判权，但是，法院作为一种社会组织，其内部不可避免地存在着一些行政性事务，例如案件日程和统计、法院人员编制安排以及法官录用、考核、晋升和罢免等等，而司法预算的编制和执行就是重要内容之一，对此予以管理所衍生的权力就是司法事务管理权，其是保证审判权顺利有效运作的辅助性权力。在我国，司法事务管理权的曾经与法院分离而由司法行政机关行使，例如1979年《人民法院组织法》第17条第3款规定，“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”，这显然有悖于司法权独立于行政权的原则，因此，1983年修订删去相关条文，由法院自己行使内部事务的管理，这也是各国的普遍作法。[10]（P242—247）司法预算编制和执行的完全回归将强化司法事务管理权，有利于法院系统的独立，但是，司法独立还应包括某个法院的独立，乃至法官个人的独立，[11]（P181－185）而司法事务管理权对审判独立构成异化或侵犯，例如预算编制和执行的至上而下体制可能致使上下级法院的监督关系转变成领导关系，或者法官对司法经费的依赖可能致使其唯司法事务管理者马首是瞻。实际上，在英国，1971年《毕清皇家委员会报告》（BeechingRoyalCommissionReport）发表后，司法改组将司法管理控制权基本上从法官手中转移到大法官办公厅的文职人员手中，办公厅负责总预算和经费分配，并且在财务节俭压力下，逐渐地介入应受法官专管的领域。有法官批评这种制度，认为美国相关制度值得借鉴，即由联邦巡回上诉法院的首席法官和其他经过挑选的法官组成联邦司法会议进行政策决定，包括司法预算的编制、执行和监督，具体职责则由其领导下的规模很大的联邦法院行政管理局承担。[12]（P333－346）我国法院内部机构设置的改革应以此为鉴，建立法官中心型的内部管理机制，[13]（P203－205）例如，改造审判委员会使之成为法官民主管理的组织机构，负责司法预算编制与执行的决策，同时，法官系列之外专设司法事务管理机构和人员为司法预算的具体操作，服务于司法审判。

三、司法预算的监督

预算监督既是对预算编制正确性与合理性的反馈和评价，也是对预算执行情况的检查和纠正，是预算目标真正得以实现的保证。预算监督按照监督主体的不同可以可分为内部监督和外部监督，前者是预算单位对预算收支进行自我约束，后者则可进一步分为人大监督、政府监督、财政监督和审计监督等。[14]（P99－100）国务院、财政部分别负责组织和具体实施对中央预算编制和执行，因此，其预算监督是直接和持续的，在预算监督体系中发挥着重要作用。但是，司法预算的编制和执行由法院自身承担，国务院、财政部的预算监督就无从着手，预算草案的附议也只能针对司法预算的规模和结构。那么，就有必要强化司法内部监督、人大监督以及审计监督，以确保预算资金收支的真实、合法和有效。就司法内部监督而言，预算资金收支的内部控制应以法官民主管理机构和程序为依托，而上级法院的司法事务管理机构对下级预算资金的监督应有严格控制，不得借此干预司法审判；就人大监督而言，司法预算的审批本身就有预算监督的侧面，此外对预算执行情况报告的批准以及常委会对预算的调整方案和决算的审批也是预算监督的重要环节，在必要情形下，人大还可采用质询等方式强化监督的权威性。此外，依据《宪法》、《审计法》，审计机关有权对预算执行情况以及中央级其他财政收支的真实、合法和效益，进行审计监督，以维护预算的法律严肃性，而基于“审计风暴”现象的冷静思考，有学者主张改革现行的审计机关直属国务院总理领导的机构设置，由行政型模式转为立法型模式，设立与一府两院相平行的审计院，直接向全国人大及其常委会负责并报告工作，这一建议对于司法预算具有特殊意义，毕竟超脱行政利益的预算监督更有利于避免对司法权的可能侵害，以及审计监督的专业性和人大监督的权威性的结合也是司法预算更有力的保障。

司法预算监督的一个重要方面就是对预算收入的管理。司法部门虽然与财政、税收、海关等预算收入征收部门不同，但是其收入除财政预算拨款以外还有其他来源，主要为诉讼费和罚没收入。目前，依据财政部、最高法院联合颁布的1999年《人民法院诉讼费用管理办法》以及2001年《人民法院财务管理暂行办法》等规章，对诉讼费和罚没收入实行收缴分离、收支两条线，相关收入上缴财政专户或国库后与预算拨款一起纳入人民法院部门预算统一管理，比较过去的，法院仅将相关收入数字报同级财政、坐收坐支的“一条线”管理的制度，确实有所提高，但是仍应进一步改进：第一，将诉讼费等由预算外资金纳入预算内管理，确保预算的完整和公开，保证人大对财政资金使用的全面监控，减少乱收费和腐败滋生和财政权滥用；第二，实践中，地方各级政府以“明脱暗挂”等方式变相捆绑司法经费和地方财政，形成司法部门的创收冲动，一定程度上应对司法腐败泛滥负责，因此，应将预算安排与诉讼费等收入彻底脱钩，按照核定范围和标准拨付工资福利、业务经费和建设基金；第三，合理化诉讼费的收费标准，诉讼收费的主要目的应是防止滥用诉权和适度分担财政开支，[4]有学者认为其属于规费，应遵循“成本或费用填补原则”，[15]（P17）是忽略了诉权的基本权利属性和司法的公共产品特征，事实上，我国过高的诉讼费已经成为公民接近正义的障碍，因此，应当适当调整诉讼收费的标准和结构，以及采取有效的减、免、缓制度。

司法预算监督的另一个重要方面就是对预算支出的管理。依据2001年《人民法院财务管理暂行办法》第十六条之规定，司法预算支出包括保障其机构正常运转、完成日常工作任务的基本支出，为完成特定工作任务或事业发展目标的项目支出和用财政预算拨款以外资金安排的自筹基本建设支出等，其监督内容、方法以及主体与其他预算支出监督区别不大。但是，应当明确的是，基于我国司法改革全面启动的特殊背景下，司法预算规模应予以扩大，主要包括但不限于以下因素：第一，随着依法治国进程的加快，立法与公民权利意识同步提高，法律纠纷呈现膨胀趋势，虽然可以通过建立其他替代性纠纷解决方式等予以缓解，[16]（P203－258）但是治本之道是增加司法资源，尤其我国相关方面留有历史欠账；第二，近年来司法改革的规范和实践之一就是逐步提高司法的门槛，形成精英化的法官群体，那么，与人员的高素质及其业务的复杂性相一致，有必要实行高薪制予以保障，而且为确保法官全国范围内的有序流动，也需要全面统一法官的工资福利，防止地区间经济社会发展的差异所带来的贫困落后地区的司法困境；第三，司法效率亟待提高，诸如新加坡、巴拿马等国家的司法改革经验揭示，司法领域基础设施投资的增加，以及在案件追踪、实务研究和判决过程中引入高新技术，可以极大的缩短审案期限和提供结案率，[17]（P46－69）而我国在相关方面比较薄弱；第四，为减弱司法改革的阻力，需要以司法改革特别预算的方式支付改革成本，维护运转稳定。

四、结束语

司法预算是司法有效运转，实现司法公正和效率的重要物质基础。学理分析所构造的司法预算的基本框架是：司法预算列入中央预算，由全国人大审议和批准；法院内法官民主管理机构负责司法预算编制和执行的决策，具体管理由法院内司法事务管理机构承担，政府及其财政部门仅享有预算提交时的附议权；司法预算的监督应从收支两方面入手，人大监督与审计监督密切配合发挥主要作用。应该承认的是，制度的变迁存在路径依赖，一定程度上需要迁就纷繁复杂的客观历史与现实。司法预算制度的改革触及法院体制、财政体制等基本政治经济制度，期待一蹴而就是不现实的，因此，有些学者提出了司法预算划分为中央和省级两种预算，由同级人大审批以及同级政府和财政部门编制等过渡方案。[18]（P263－264）但是，笔者认为，以纯粹的司法理论和预算原理为工具，构造司法预算理想模型的意义在于，为司法改革提供发展指向，有效检测并及时矫正改革趋向中可能出现的偏离。

「注释」

[1]1994年《预算法》将1991年《预算管理条例》的关于上级人大直接审批下级预算改为行使审查权，这既避免预算重复审批的矛盾和尴尬，也符合预算运作的法理。

[2]我国关于司法权的认识，经历大司法权说——三权说——多义说——两权说——单一权说的理论嬗变，（胡夏冰。司法权：性质与构成的分析[M].北京：人民法院出版社，2003：137—193.），笔者采信单一权中的裁判权理论，因此本文的司法预算仅指向法院系统预算。检察权的性质属于行政权，作用在于维护社会安全与秩序，具有地域性，可以划分为多层次，其相关开支可以划入各级预算。

[3]美国是联邦制的国家，有联邦宪法和各州宪法，组成联邦和州不同的法院系统，其中联邦司法预算完全由联邦财政负担；州司法预算中，上诉法院经费通常来自州政府，而低级法院的经费则有的由州财政或地方政府财政各自或共同负担。后者受到广泛批评。（最高人民法院司法改革小组编。美英德法四国司法制度概况[M].韩苏琳译。北京：人民法院出版社，2002：212－223.）

[4]也有学者认为还有制裁违法行为和维护国家主权等目的。（张卫平。司法改革：分析与展开[M].北京：法律出版社，2003：581.）

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