行政检察监督制度研究论文

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摘要：民事行政检察监督制度是一个国家的检察机关依法对民事和行政诉讼活动实行监督的制度。早期的民事行政检察监督制度是资本主义经济发展后的政治产物；我国的民事行政检察监督制度建立的较晚，需要进一步完善。

关键词：民事行政；检察监督；代表模式。

我国民事行政检察监督制度的发展简史

我国检察机关监督民事行政诉讼作为一项法律制度，是近代才开始的。光绪33年（1907年）10月29日，批准了修正的高等以下各级审判厅试办章程第四章规定了各级检察厅通则。

国民政府16年（1927年）公布的各省高等法院检察官办事权限暂行条例，地方法院检察官办事权限暂行条例都规定了法院编制法第90条的内容。1934年4月8日公布的中华苏维埃共和国司法呈现规定："苏维埃法庭为两审终审制，任何案件经过两审后不能再上诉，但是，检察院认为该案件经过两审后，尚有不同意见时，还可以向司法机关抗议，再行审判一次。"

新中国的民事行政诉讼检察监督制度，建立于20世纪40年代末50年代初。1949年12月经主席批准颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》。其第三条规定了检察署的职权：……2、对各级司法机关违法判决提出抗议……5、对与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之。其职权由第三处执掌。1950年《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》对人民检察院的民事行政诉讼职责作乐详细的规定。包括检察机关在民事诉讼中的地位、职权以及参与诉讼、调卷、抗诉等等的具体程序。

1951年9月3日，中央人民政府委员会第十二次会议通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条和《各级地方人民检察署组织通则》第三条规定了检察署职权：……三、对各级审判机关之违法或不当裁定提出抗诉；六、代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定了地方各级人民检察院的职权。这部法律第一次明确了人民检察院对人民法院民事审判活动的起诉权和参诉权，但它对人民检察院在行政诉讼中的地位和作用没有进行规定。①

这一时期检察机关在履行法律规定的民事行政检察监督职责中，作出了积极的努力，取得了初步的成绩。同时，人民法院给予了充分的肯定和积极的支持。

最高人民法院还判定了规范性司法解释，对人民检察院如何提起诉讼和参加诉讼的具体程序，作了明确的规定。这一时期人民检察院行使了以下职权：一是起诉权；二是参诉权；三是上诉程序的抗议权；四是审判监督程序的抗议权。

正当民事行政检察监督制度健康发展的时候，1957年的"反右"斗争将其扼杀了，从此时开始，直到""结束，检察机关的这一项监督业务被迫强制性的中断了，1975年宪法规定，检察机关的职权由公安机关行使，从宪法上否定了其存在的必要性。

1979年颁布的《人民检察院组织法》中包含了行政诉讼监督的内容。该法第6条规定："人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。"1982年通过的《民事诉讼法（试行）》，不仅明确规定了人民检察院对民事审判活动监督，而且可以依规定对审理行政案件的情况进行监督。②但由于当时社会的现实，通过的法案将这部法律草案的总则（包括四个方面的内容：一是检察机关参与民事诉讼的基本原则；二是检察人员的回避问题；三是检察人员在民事诉讼中的诉讼权利和地位；四是对诉讼费用的规定。）和分则中的规定进行了相关的删除，总则中也只保留了一条监督的原则性条款。

1990年制定《行政诉讼法》时，在总则中规定了检察机关对人民法院行政诉讼的监督权的原则，而且在分则中规定了具体的监督方式。1991年修改《民事诉讼法（试行）》后，在确立的《民事诉讼法》总则中规定了民事审判检察监督的原则，而且在分则中规定了具体的监督方式和监督程序，从这时起，民事行政检察监督才具有了一定的可操作性，并在实际工作中起到了积极的效果，发挥了诉讼法律监督的作用。

在2007年通过并于2008年4月1日起施行的修改后的《民事诉讼法》中进一步的完善了检察机关法律监督的规定，将抗诉事由从现行法律规定的4项情形进一步具体化为5项情形，并明确规定接受抗诉的人民法院应当在30日内作出再审的裁定等相关内容。

一、国外的几种民事行政检察监督制度的代表模式

检察机关参加民事诉讼作为一项重要的法律制度，最早可以追溯到资产阶级大革命时期的法国，1806年法国民事诉讼法典对这种制度作了明文规定。以后个资本主义国家相继效仿，普遍建立了检察机关参加民事诉讼的制度。但是由于各国检察模式不同，法律对检察机关民事行政检察的权能设定存在较多地方的不同，所以在西方国家中，检察机关在民事行政诉讼中以国家人、公益起诉人为主要角色，而以原苏联为代表的社会主义国家则除代表国家社会公共利益提起诉讼职能外，还规定了检察机关对民事、行政诉讼的广泛的监督权。因此概括起来，国外主要有四种立法例模式，即法国立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和苏俄立法例模式。其中法国模式和苏俄模式是两种制度下最具代表性的。

1、法国立法例模式

在法国，检察院是国家和社会利益的代表，有权依照《民事诉讼法》第十三编"检察院"一章的规定，作为主要当事人（即原告）的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼。检查官的身份是从当事人。法国检察机关的民事诉讼职权不仅在《民事诉讼法典》中有规定，更重要的内容在《法国民法典》这部实体法中所规定的。在这部法律中，至少有59个条文对共和国检查官、检察院和检察部门在民事诉讼中的职权作了规定。③法国诉讼理论认为，凡是涉及到国家利益、社会公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中，就能起到对以上利益者的维护作用。在行政诉讼活动方面，1799年，在中央成立国家参事院，作为国家之首的咨询机关，同时受理行政案件。1872年赋予国家参事院委任审判权，从此开始取得独立于政府的地位，在法律上成为法国的最高行政法院。1889年，法国废除了部长法官制，即除法律另有规定外，一切行政诉讼可以直接向行政法院起诉。行政诉讼由此更加健全的建立和发展起来。值得一提的是，我国澳门通过的《澳门民事诉讼法典》中也规定了与法国立法例模式相近的内容。

2、苏俄立法例模式

苏俄模式是包括我国在内的多个社会主义国家的检察监督制度的理论依据。1928年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法第2条规定：检察长认为对保护国家或者劳动人民的利益有必要的时候，可以提起诉讼或者随时参加诉讼。1964年的《民事诉讼法典》和《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》都规定，检查长有权参与民事诉讼活动，并对其实行监督。检察张从维护国家利益、社会利益或保护公民的权利和法律保障的利益出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参与诉讼，可以按照上诉程序提出抗诉，也可以按照审判监督程序提出抗诉。苏联解体后一些法律被废除，但爱其后的一些时间里对民事诉讼监督的必要性被立法者重新认识，所以在新颁布的《俄罗斯仲裁法院组织法》中规定检察机关对法院的判决有权进行监督，提出抗诉。