中国人事行政体制创新理论研究

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进入21世纪以来，随着我国社会主义市场经济深入发展，全球经济一体化步伐加快，国内外环境发生了很大的变化，我国的经济和社会面临着深刻的转型，我国政府的整体治理能力受到巨大的挑战，现有的人事行政体制也越来越不能适应政府行政体制改革的要求。因此，必须尽快完成人事行政体制的改革与创新，逐渐适应新时期人事行政工作面临着的繁重任务，为构建和谐社会提供有力保障。

一、人事行政的概念及内涵

人事行政是人事管理的理论、原则、和方法在政府组织中的运用。二者既有一定的差异性，又有共同性。一般来说，人事行政是指国家行政机关借助一系列制度和措施，运用科学的管理手段对公务人员的录用、考核、奖惩、培训、工资、福利、辞职、辞退等方面的事务进行管理的活动。人事行政具有以下基本内涵：

第一，人事行政一般指政府对国家公务员的管理。其主体是国家行政机关，其对象是行政人员即国家公务员。

第二，人事行政是由相关制度构成的完整系统。人事行政是通过一系列规范的制定和事实来实现的，其规范化与法制化是现代人事行政制度即国家公务员制度的核心内容。第三，人事行政的基本任务是选人、用人、谋求人与事的相称、人与人的协调。第四，人事行政是公共行政系统的子系统，是由选才、用才、育才和留才等环节构成的整体。

二、我国进行人事行政体制改革的必要性

（一）历史证明了人事制度革故鼎新的必要性

纵观我国历朝历代的兴衰成败，无不与选官用人紧密相连。明代以前，我国的选用人才制度一直走在世界人事管理制度发展的前列，历史上我国始于隋朝、兴于唐朝的科举制度、监察制度，就是一种选人、汰人机制的创造。在科举制度完备的唐明两朝，我国的政治、经济、科技、文化一直处于世界先进水平。而在清朝后期，官吏制度趋向腐败，造成了国弱民贫，实业凋敝。这种情况给列强瓜分中国造成了可乘之机。帝国主义依恃国家实力开始了肆无忌惮的侵略。我们面对洋炮的军事侵略和廉价舶来品倾销的经济侵略，基本丧失了抵抗能力。由此可见，国家的兴衰成败，人事制度起着决定性的作用。

（二）改变我国公务员队伍现状的现实要求

2005年《国家公务员法》的颁布，充分说明我国政府部门在人事管理方面已经取得了长足的进展，但不可否认的是，我国政府的人事管理制度是从计划经济体制下发展而来的，旧体制的弊端对我国政府人事管理职能产生着极大的制约。人事制度缺乏科学分类管理，管人与管事相脱节，选用人才方式陈旧单一，管理制度不健全，科学化、民主化、法制化程度不高。党政机构臃肿，层次重叠，人浮于事，买官卖官和权力寻租等不正之风屡禁不止，严重影响了政府机构的行政效率。同时随着改革开放的深入，我国的很多企业，也包括一部分事业单位，积极探索各种新型人力资源管理方法，吸引了大批人才，给政府部门人才的储备和培养造成了很大压力。所以，如何进行人事制度改革应引起我国政府的高度关注。

（三）经济全球化挑战的必然要求

随着经济全球化进程的推进，其强大的生命力逐渐显现，并对世界各国经济、政治、军事、社会、文化等方面都造成了巨大的冲击。很多问题需要各国采取协调行动，共同应对，所以各国之间加强合作变得十分必要。这同时也要求各国的人事行政体制与国际接轨，建立符合国际规则的人事行政管理模式。通过体制创新来造就一大批德才兼备的行政领导和经营管理人才，从而提高政府管理经济和社会的能力，增强我国在国际上的竞争力。

三、我国政府人事行政体制存在的几个问题

我国的现代人事行政制度是在传统的干部人事制度的基础上确立的，随着经济发展和社会环境的变化，传统人事行政体制的不适应性愈加明显，其缺陷也逐渐暴露。

（一）人事管理观念落后

受长期计划经济的影响，我国人事行政管理领域，一时很难摆脱长期计划经济体制所形成的这种绝对服从、绝对的领导与被领导的人事行政关系。管理者和被管理者都形成了一些诸如论资排辈、平均主义等观念。这些观念的存在，在一定程度上影响了我国人事行政体制的改革与创新。加之受“官本位”的传统官文化的影响，一切为了做官，做官为了一切的思想盛行，浮躁之风蔓延，严重阻碍了我国现代人事行政体制的全面建立。

（二）人事管理缺乏竞争机制

我国传统的人事管理模式及政府人事制度是在几十年的计划经济体制下形成的，其特点在于无论党政机关工作人员，还是企事业单位的管理人员、科研单位的研究人员都用统一的、高度集权的单一管理模式进行管理，强调统一服从，管理过程强调事而忽视人，管理活动局限于给人找个位置，为事配个人，人事管理缺乏竞争机制。就业“铁饭碗”，干部“铁交椅”，分配“大锅饭”，在根本上排斥竞争和个人才能的发挥、个人利益的实现。人才闲置，人才压制，人才浪费现象严重。

（三）人事行政法制建设不健全

我国现行人事行政管理制度中，对公务员保障制度的法制建设极不完善。目前，虽然国务院已制定了《中华人民共和国公务员法》，人事部也制定了一些与之相配套实施的单行公务员管理法。但是，随着我国人事行政管理法制化发展和改革的深入，这些法律法规存在的缺陷与不足会逐渐暴露出来。加上我国法治基础浅薄，在执法、监督方面也存在很多如关系、人情等非制度化规则的影响，公平竞争的用人环境明显缺失，导致整个人事行政运行机制不畅。（四）人事管理方式陈旧长期以来，我国干部人事制度强调对人员的控制，轻视对人才的引导，注重思想教育，淡化专业特点。人才的开发和利用相当薄弱，即使存在选拔、奖惩和培训等活动，其标准主观随意性强，往往形式重于实质，这就严重限制了人员的合理流动，降低了各类人员的工作热情，政府部门人才流失现象严重。从1998年到2002年，在人事部抽查的21个中央部委中，共流失本科学历以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8．8%。在这些流失的公务员中，35岁以下年轻公务员流失的情况尤为严重。在外交部的流失人员中，35岁以下的占了80%；原外经贸部从1999年到2001年的3年中，有123名青年公务员流失，占同期录用大学毕业生总数的72．8%。

四、我国人事行政体制改革的对策研究

综上所述，进入21世纪以来，传统的人事管理已经越来越无法适应政府所面临的各种挑战，也难以承担起帮助政府履行新的公共管理职能的重任。因此，我国政府人事行政职能必须尽快完成从传统人事管理向现代人力资源管理的战略转型，尽快与我国的经济发展相适应。

（一）树立人力资本思想

政府人事管理系统必须尽快更新观念，改变把人单纯当成一种成本的思想，而是把人视为一种最具有能动性的活的资源或人力资本，这种资本不仅是投资的产物，而且是政府战略实施和使命履行的重要载体。政府人事管理部门以及专业人员应当树立现代人力资源管理尤其是战略性人力资本管理的思想，将人事管理工作纳入政府战略管理的高度，使人事管理工作永远围绕政府的战略、使命以及所面临的各种重大挑战来展开，主动而不是被动、灵活而不是僵化地开展创新性的人力资源管理活动。

（二）完善人事行政激励机制

随着对人性认识的深刻和管理理念的更新，要想使员工全新投入到工作中，就必须牢牢树立“人高于一切”的价值观，切实把“人”作为核心资源要素来对待，用崭新的以人为本的人事哲学引导员工的积极性、创造性。首先，要改变传统高度集权的领导方式，变革管制式的人治管理模式，人事行政过程要公开、透明、民主，建立人人参与的制度平台；其次，健全工作保障机制，使组织成员解除后顾之忧，更好的发挥工作能力，加薪提级、退休保养的规定，都应该制度化，法制化，并严格执行；同时，建立优胜劣汰的竞争机制。建立公开、公平、公正的竞争机制，使能者上，庸者下，严格按照岗位的任职资格及绩效评估的结论来考核员工的胜任情况，真正打破“能上不能下”、“论资排辈”的传统观念和年龄、学历、资历等的界限。

（三）加快人事行政职能转变

转变职能就要从计划经济下的“全能政府”向市场经济下的“有限政府”转变，充分发挥市场对政府职能的导向作用，政府机构的设置要精干高效，按市场经济规律进行行政职能定位。人事行政职能也要以市场为导向，加快部分职能推向市场的步伐，进一步消减人事行政审批制度，更多地通过社会参与、公平竞争、择优淘劣，减少靠行政手段运作方式，加快建立现代人事管理制度。同时，政府也要加强人才结构的宏观调控，弥补市场的缺陷和不足，使人才结构适应经济结构调整的要求，为经济和社会发展提供人力资源保障。

（四）建立新型的人才管理体制

随着知识经济时代的到来，我国人事行政管理必须以市场化为导向，变革传统的人才管理体制。建立新型的人才管理体制，应在人才的培养和评价机制、选拔和使用机制、激励和保障机制、配置和调控机制等方面有新的突破，从而为人才战略的顺利实施打下基础，具体包括：1、职业发展机制。各级组织和领导要帮助指导各类人才设计好职业生涯规划，使每一位人才都能建立正常的职业发展机制，朝着既定的目标奋进。2、人才生成机制。主要是指要营造一种有利于优秀人才脱颖而出的环境。这种环境应当包括宽松的政策环境、可充分施展才华的工作环境和无后顾之忧的生活环境。3、人才评价机制。建立起一套客观的、社会认可的人才评价标准，形成一种公开、公平、公正的人才评价机制，并且把评价结果与人才的升降、培训、待遇、奖惩紧密挂起钩来。4、人才流动机制。建立覆盖面广、信息畅通、服务完善、规范有序的人才市场服务体系，促进人才资源有目的地合理流动，避免盲目性。

（五）加强人事行政的法制化建设

为了培养造就适应新形势、新要求的宏大的高素质人才队伍，建立、健全、使用稳定的吸引人才的竞争机制，制定和完善人才战略所要求的人事政策法规体系势在必行。首先，加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事的能力；其次，在严肃认真地贯彻实施好《公务员法》的同时，要逐步完善人事立法的内容，各地区、各部门要因地制宜，区别不同情况，认真研究解决实施过程中的具体问题，制定相应的规章制度，构建科学的人事管理法律体系；最后，要严格执法，加强执法过程的监督检查，充分发扬群众监督、舆论监督的作用，尤其必须建立科学的监督体制，以保障各项法规的平稳运行。