中美公共人事行政异同对比

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长期以来，关于中美公共人事行政比较研究的文献相对较多，但目前对中美公共人事行政的比较研究大多偏重于宏观的制度分析以及具体的“操作”领域。这就使中美公共人事行政比较研究缺乏理论基础，单纯以这种研究路径分析中美公共人事行政的差异是不够的，它无法深入到中美公共人事行政差异的内核之中。我们认为公共人事行政的程序、方法、技术和工具等是在一定的人事管理制度规范之下进行的，而一定的人事管理制度是在特定的价值观下制定出来并付诸实施的，制度是对人事行政价值的体现和回应，而价值的形成依赖于一定的环境，并随环境的不断变化而变化。虽然公共人事行政体系庞大、内容繁杂，但贯穿公共人事行政理论和实践的有三个核心概念和要素，或者说可以从三个层次来理解公共人事行政，那就是:环境、价值与制度。［1］

它们三者之间相互依赖、相互制约，共同构成了整个公共人事行政系统并推动公共人事行政的不断变革和发展。因此，理清环境、价值与制度三者之间的相互关系和中美公共人事行政在环境、价值、制度之间的差异，有助于我们深入了解中美公共人事行政差异的本质所在，正确对待中美公共人事行政在各个方面的差异，对于我们借鉴美国公共人事行政的经验和教训，促进我国公共人事行政的改革和发展，完善我国公共人事行政制度具有重要的意义。

一、公共人事行政中的环境、价值和制度

(一)环境:行政生态学的视角

行政生态学理论认为，当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，应从两个方面入手:一方面要探讨该国行政生态环境因素是如何影响并塑造该国的公共行政;另一方面又要研究公共行政如何影响该国社会的变迁和发展。由此可见，公共行政与环境之间的关系是相互依赖、相互影响的。所谓环境就是那些直接或间接影响人们日常生活与发展的各种社会因素和自然因素的总和。同样，公共人事行政的环境就是那些直接或间接影响公共人事行政系统的各种社会因素和自然因素的总和。按照里格斯的说法，这些环境要素主要有五类:经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。［2］显然，这些环境要素对公共人事行政的影响并不是同等重要的。里格斯在考察行政生态环境对公共人事行政的影响时，进一步将环境因素划分为敏感性要素和非敏感性要素两类。敏感性要素是指那些对公共人事行政最直接、最显著、最重要的影响因素;非敏感性因素是指那些对公共人事行政间接地、隐形的影响因素。无论是在学术研究中还是工作实践中，我们所关注的大都是由敏感性因素所构成的环境。这“其中最重要的是政治圈、经济圈和文化圈”［3］。我们在研究人事行政环境对公共人事行政的影响时也主要从政治、经济、文化三个方面进行分析。

(二)价值:一种动力机制任何一个社会的发展，都有作为一个动力源的“动力结构”，即一定的动力机制与相应的由社会主体劳动性质所规定的行为动因的结合［4］。在社会的发展中，这种“动力机制”就是人类所追求的价值，假设没有对这种美好价值的追求，人类社会的发展就失去了动力。公共人事行政的发展同样也是如此，它的发展也需要价值这种强有力的动力机制。公共人事行政的价值是指人们在长期的行政实践活动中与特定的行政环境中所形成的与人事行政相关的理念、思想、观点、态度和观念等所构成的价值体系。公共人事行政中的动力机制—价值是否有效，取决于人们对该价值体系是否认同、接受并付诸实施，并建立与这种价值体系相适应的人事行政制度。如果能够把这种价值体系与人事制度有效的结合起来，则将促进人事行政的发展。反之，这种价值体系必然要打破与之不相适应的人事行政制度的禁锢，进行功能与制度的重塑。在公共人事行政环境、价值与制度这个互动的链条当中，价值因素的核心动力机制是无法被替代的。因此，在公共人事行政模式变迁过程中，不仅要考虑环境因素对其变革的要求，更要考虑到价值这一核心要素，使制度的变革与价值的变革相一致。

(三)制度:共同的知识和秩序

依据制度经济学的观点，制度起源于知识的“构造性危机”，是人类相互交往的规则，其目的是为了减少交易成本。诺斯(Douglass)在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出，制度是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成。从本质上讲，制度是人们所共同拥有的一种知识和秩序。它包括两个层面:一是正式的制度，如政治规则、经济规则和契约等，它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，具有强制力。二是非正式制度，是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分［］。依据这一理解，公共人事行政中的制度就是指与公共人事行政相关的一系列法律、法规、道德观念，意识形态等的总称。同样，公共人事行政中的制度也可分为正式和非正式两种。正式的公共人事行政制度是由政府制定的，具有法律效力的对人事行政主体行为进行约束的一系列行为规范的集合，它是进行公共人事行政活动管理的依据。非正式公共人事制度是人事行政主体在行政管理过程中所体现出来的一种意识形态，直接反映行政活动和行政关系的心理现象和道德现象。无论是正式的公共人事行政制度还是非正式的公共人事行政制度，都可以被认为是人们追求一定人事行政秩序的结果。因此，在进行公共人事行政的实践过程中，我们要二者并重，充分认识到正式的公共人事行政制度和非正式的公共人事行政制度对公共人事管理活动的重要作用。

二、公共人事行政的三个核心要素:环境、价值与制度的内在逻辑关系

(一)环境是价值形成与制度产生及其变迁的基础

“在特定的社会条件下，行政系统与环境有着密切的关系，不顾及环境因素去改革或设计行政系统，成功的可能性是微乎其微的”［6］。同样，在公共人事行政制度的构建中，人事行政环境是我们必须首先要考虑的因素。人事行政环境决定了人事行政价值的选择、形成和积淀，进而通过功能选择、制度构建对整个人事行政系统发挥作用。可以说，环境是价值和制度产生的基础，没有特定的人事行政环境，就没有相应的人事价值和管理制度。具体来说体现在以下三个方面:(1)公共人事行政的价值与制度都是适应环境需要而产生的。在人类社会初期，并没有现代意义上的人事行政，它是人类社会发展到一定阶段的产物。国家形成以后，随着公共事务和行政人员的日益增多，出现了专门的人事管理机构和管理人员，人事行政开始向职业化和专业化方向发展。由此可见，环境的变化催生了公共人事行政的形成，在一定程度上决定着公共人事行政价值和制度的实现与表现形态。(2)人事行政环境不仅决定了公共人事行政价值与制度的形成与变迁，而且规定了其内在的目标、规模、结构、行为方式和意识形态。(3)公共人事行政的价值和制度随环境的变化而变化。人事行政环境是不断变化发展的，而反应行政环境变化的意识形态—价值也随环境的变化而变化，进而通过制度体现出来。我们认为人事行政环境在一定程度上决定着公共人事行政的价值，但这并不否认公共人事行政价值具有能动性，它有时可能会落后或超越于环境的变化，体现在制度上就是公共人事制度的禁锢或超越。因此，要在特定的人事行政环境下，进行具体的分析。

(二)人事行政价值通过制度对环境进行选择和重塑

我们说公共人事行政环境在一定程度上决定着公共人事行政的价值和制度，但价值和制度一旦形成，就有着自己相对的独立性和能动性。它不仅仅是被动的接受环境的影响，还反过来反作用于人事行政的环境，对环境的影响有着选择性，或者说在一定程度上反过来重塑人事行政的环境。所以说，人事行政的价值和制度不仅仅是被动地适应人事行政的环境，而且它们能够对环境进行能动的改造和重塑。这种能动的改造和重塑主要体现在两个方面:一是作为动力机制的人事行政价值和作为共同秩序的人事制度对环境进行能动的选择。人事行政的价值是人事行政制度建立和运行的思想根源。最终通过制度来体现，价值和制度二者紧密结合，对环境进行能动的选择。影响人事行政价值和制度的环境因素多种多样，人事行政价值在形成和制度构建的过程中对其进行筛选，只纳入与自身相关的那一份投入。二是人事行政价值不仅通过制度选择环境，而且设法对环境进行重塑，使环境的变化有利于人事行政主流价值的形成，按照价值的内在要求和制度的客观需要去发展。

(三)人事制度是对人事价值的体现和回应

价值是人事行政的核心，价值要通过功能来体现，而人事行政的功能最终要通过人事行政制度来实现。可以说，功能是价值和制度的媒介。人事行政价值对制度的影响，取决于人事行政制度功能发挥的程度、功能的内容和作用方式，又取决于人事价值对其的选择，而制度是在价值功能的指导下设计出来的。不同社会形态有着不同的人事行政价值观念和价值取向，同一社会形态在不同的历史时期人事价值的观念和取向也不同。这就决定了不同国家的人事行政制度的差异性和同一国家在不同阶段人事行政制度的不同。虽然制度是对价值的体现和回应，但人事价值往往是多元的，人事制度在构建过程中不可能体现和回应所有的价值理念，只能是对那些占主流地位，积极的、对人事制度有直接影响的价值的回应。因此，制度是在价值的博弈中设计出来的，并随价值的变化而不断地改革和完善。

三、中美公共人事行政的差异比较

公共人事行政是一个较为庞大和复杂的系统，中美公共人事行政的差异表现在多个方面，但不论哪个方面的差异，都是对影响公共人事行政的三个核心概念:环境、价值和制度三个方面差异的反映。因此，本文主要从环境、价值、制度三个方面试图分析中美人事行政的差异。

(一)环境的差异比较

人事行政环境是由多种因素构成的体系，既包括社会因素也包括自然因素，这些环境因素直接或间接地影响一国公共人事行政。但对公共人事行政影响最深的是那些显性的、敏感性因素，即政治、经济和文化。因此，我们从文化环境、经济环境、政治环境三个主要方面来探讨中美公共人事行政环境的差异。

(1)文化是指一个国家或民族所具有的独特的信仰、习惯、制度、行为规范、思维方式、价值观念等的总和。由于各国所处的地理位置和历史传统不同，因此各国的文化也大相径庭。从整体上来看，中美文化是大陆农耕文化和海洋商业文化的差异。从传统文化的角度来看，中国的传统文化注重的是群体意识、伦理道德，注重整体价值。这就形成了传统的公私义利观念，即个人利益服从集体利益，国家高于个人。这种群体文化积极的一面在于它有利于建立大多数人对社会和国家强烈的义务感和使命感，易于形成强大的民族凝聚力和向心力。但是，过分强调群体意识，就会忽视个人的发展，压抑了个人追求独立和自由发展的权利。美国文化是建立在古希腊传统的海洋文化基础之上，在思维方式上以逻辑思维和分析思维为主要特征，以个人为核心。个人主义意味着对个人自由、独立、平等和权利的追求，个人权利和个人利益的实现被视为最高目标。体现在制度上尊重个人的意愿，保护个人的合法权益。如美国法律规定私人财产圣神不可侵犯。从政治文化的角度来看，中国传统政治文化的核心是“专制主义”，其表现为等级森严的政治制度，强调下级对上级的服从。美国政治文化的核心是“分权”和“对政府和官员的不信任”，其表现为对政府权力的限制和对个人权利的保护。(2)经济环境的差异。经济基础决定了上层建筑，那么作为上层建筑的人事行政必然要受经济环境的影响。经济环境主要是指一个国家或地区的社会经济制度、经济发展水平、产业结构、劳动力结构、消费结构等。中美经济环境的差异主要表现为社会经济制度和经济发展水平的不同。从经济制度上来看，美国是高度发达的市场经济，市场经济保护个人产权，追求的是效率、公平、公正和法制，美国已建立了与市场经济相适应的价值体系和人事行政制度;而我国正处于由计划经济向市场经济的过渡时期，传统计划经济下的负面影响仍然存在，而与市场经济相适应的价值体系和人事行政制度还未形成或者说不完善。从经济发展水平上来看，美国的经济发展整体水平和人均收入远远超过我国，而经济发展水平又影响一国公民的政治参与和对民主价值的追求。因此，中美经济环境的差异也是造成中美人事行政差异的主要原因。(3)政治环境的差异。政治环境是指一个国家或地区的政治体制、行政体制和方针政策等。政治环境对一国人事行政影响的特点是直接性和不可逆转性。直接性是指政治环境直接影响一国人事行政制度的构建和运行状况;不可逆转性是指政治环境一旦作用于人事行政制度，就会使人事行政发生迅速和明显的变化，而这种变化是人事行政本身所驾驭不了的。

中美政治环境的差异主要是政治体制方面的差异。就政治体制而言，美国实行的是总统共和制下的联邦制与三权分立制，立法、行政、司法三权分别独立且相互制衡，以限制和避免政府权力过大或滥用权力而侵害了公民的合法权益。这体现在人事行政上就是制定法律保护公职人员的权利以免受到行政权力的侵害。我国实行人民代表大会制度，人民是国家的主人，一切权力属于人民。但我国在中央集权的长期影响下，等级森严，强调国家利益高于个人利益和对权威的服从，民主精神缺乏。直到现在高度的中央集权制对我国人事行政仍然有着深远的影响。

(二)价值的差异比较

人事行政环境是人事行政价值形成的基础，并随人事行政环境的变化而变化。由于中美人事行政环境不同，进而造成中美在人事行政价值上的差异。这种差异主要体现在以下几个方面;(1)个人主义与集体主义。美国实行市场经济，个人作为市场经济的参与者，是具有独立人格的社会个体，而社会是由无数这样独立人格的个体所组成的。反映在价值观上，美国强调以实现个人的价值为主体和中心。因此可以说，美国社会占主导地位的价值观是以个人为本的价值观。这种价值观以个人为中心，把个人权利的拥有、利益的实现、人格和尊严的维护等作为人事行政的立足点和出发点，来审视、调整和重塑公共人事行政的运行程序和具体内容。这种以个人为中心的价值观已经深深地渗透于美国的人事行政管理活动之中，并成为构建美国人事行政管理模式的重要思想来源和理论基础。不了解这一点，我们就很难对美国人事行政有一个彻底的认识。中国的价值观是在儒家“天人合一”和“大一统”的思想下形成的。这必然导致群体的价值取向，注重群体关系的和谐、群体目标的统一和群体利益的维护，个人价值是在维护和坚持这一原则的前提下实现的。这种价值取向演变为后来的集体主义，成为社会上占主导地位的意识形态。体现在人事行政的价值观上，强调集体和社会价值的主体地位，在处理国家、社会和个人的关系上，个人必须服从国家和社会，并以此来审视、评价和调整公共人事行政以及政府和公职人员之间的关系。这种人事价值观可以称之为以集体和社会为本位的价值观。(2)权威与平等。中国在中央集权制和儒家思想的长期影响下，是一个崇尚权威的国家，人际关系成等级性。在中国下级服从上级、下属按照领导的指示或意图办事已经成为一种“习惯”。在人事行政交往中人际关系偏向于“感情型”，形成了重关系的、崇尚权威的价值取向，这在一定程度上阻碍了我国人事行政管理的健康发展。而美国是一个注重个人发展，追求平等的国家，平等的价值观念深入人心。在实际的工作关系中，人们常常是秉公办事，不讲情面，不盲目地崇尚权威。这也是美国人事行政管理高效的原因所在。(3)稳定与变化。在儒家思想的影响下，中国人渴望的生活是“万物不变”或“万变不离其宗”，人们希望社会稳定、国泰民安，实现安居乐业，在稳定中寻求发展，稳定是中国人的一种价值观。这种价值观对我国人事行政的影响就是使我国的人事行政制度具有一定的“惰性”，很难及时随环境的变化而进行相应的改革。而美国文化的真谛是变化、核心思想是无物不变，而且变化永无停顿。创新与变革是美国价值观的重要组成部分。这就使美国的人事行政能够迅速适应环境的变化，进行不断地创新和完善。

(三)制度的差异比较

制度是对价值的体现和回应，由于中美在人事行政的价值和环境之间都存在差异，这就最终决定了中美人事行政在制度上的差异。(1)公共部门领导人产生的方式和途径不同。我国公共部门领导人的选举坚持民主集中制原则，实行领导推荐和民主测评相结合的原则。领导人产生的整个过程都是在统一领导下进行的。我国的这种选举制度有利于整个选举的有序进行，但这种选举领导人的方式容易形成裙带关系，很难真实反映人民的意愿，也无法加强人民对领导的监督。美国公共部门领导人的产生实行直接选举，通过公开的激烈的竞争，个人实力之间的较量而产生。这种选举领导人的方式可能造成选举的无序或被选举者之间的不当竞争，但它相对比较公平，能够更好地反映人民的意愿，也有利于人民加强对领导人的监督。(2)公职人员权利和义务方面的差异。美国人事行政制度更多的是保护公职人员个人利益，尊重公职人员的隐私权，重视个人权利的实现。制定并颁布了各项具体的或专门法律法规来保护公职人员权利的实现。而我国人事行政制度更多的是对公职人员的义务作了详细明确的规定，相对于公职人员的义务而言，公职人员的权益保障机制相对薄弱，保护公职人员权利的法律法规还不健全、明确和细化。当公职人员的个人权利受到损害时，往往缺乏具体的法律保护。美国侧重于公职人员个人利益的保护和实现，而我国侧重于对集体利益或国家利益的保护和实现，甚至必要时要求公职人员为了保护国家利益而牺牲个人利益。(3)晋升制度不同。体现为公职人员晋升的途径和快慢不同。美国国家公职人员晋升的途径多样化，而且晋升速度比较快，晋升的主要依据是公职人员的工作能力。这与美国注重个人能力、人人之间平等、多元化的价值观是分不开的。而我国公职人员晋升途径单一，等级森严，晋升速度相对缓慢，晋升的主要依据工作资历，对工作能力的重视不够，而且受裙带关系影响较为严重。(4)激励和保障制度不同。就激励制度而言，美国对国家公职人员激励措施多样化，注重物质激励;而我国公职人员的激励措施比较单一，重精神激励轻物质激励。由于美国提倡个人主义，注重个人权益的实现，美国公职人员的福利保障制度相对我国而言比较完善，而且形式多样。

四、对我国公共人事行政的启示

从以上的比较分析中可以看出，美国的公共人事行政模式不可能完全适合我国的现实，这是因为除了人事行政环境的差异以外，两国之间在人事行政的价值观念上亦存在着深刻的差异和矛盾，进而形成了制度上的不同。中美两种不同的人事行政模式正是对中美人事行政环境、价值、制度差异的客观反映。因此，我们在进行人事行政改革时不能简单盲目地照搬美国的人事行政模式，而要从我国的实际出发构建和完善适合我国人事行政环境和价值取向的公共人事行政模式。但同时我们也要看到，中美人事行政除存在客观的差异之外，也存在着共同点，比如对民主、效率的追求等，这些都是中美两国人事行政共同所追求的。

此外，我们要正确认识到美国人事行政经过几百年的锤炼，有着合理的积极地因素，我们应该有分析地加以引进、消化和吸收这些因素。如美国的直选制度和健全的法律制度等。就我国而言，我国公共人事行政经历了一个从无到有，从无序到有序的渐进发展过程。人事行政的环境、价值与制度也在不断地发展变化。但我国人事行政受传统文化和价值观念的影响较深，我们必须破除传统文化环境和价值观念的负面影响，构建与社会主义市场经济相适应的人事行政环境和价值体系，进一步完善人事行政部门的职能。

目前，我国政府正处于由经济建设型政府向服务型政府转变，行政环境与价值都发生了相应的变化，我国人事行政应适应这一变化，积极构建服务型政府取向下的公共人事行政模式，以便更好地服务于我国服务型政府的构建与和谐社会的建设。