政府服务市场主体论文

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编者按：本文主要从县级政府经济职能的特点；县级政府经济职能创新的必要性；县级政府经济职能的定位进行论述。其中，主要包括：县级政府经济职能的实践性、县级政府经济职能的趋利性、县级政府经济职能的综合性、县级政府经济职能的农村性、县级政府经济职能的差异性、错位表现在与企业、市场分工不清，行使了应由企业和市场行使的职能、越位表现在以行政手段干预企业和市场、缺位表现在应该由政府去做而没有去做、县域经济发展的推动者、县域经济基础设施的供给者、县域生态环境的保护者、县城市场秩序的监管者、县域经济发展环境的营造者、县域社会和谐的保障者等，具体请详见。

加快政府管理创新是改革攻坚的主要领域。政府管理创新，关键在于政府职能转变取得实质性进展。县级政府具有承上启下，联结城乡，沟通条块的作用。切实把县级政府经济职能转变到为市场主体服务和营造良好发展环境上来，对于县域经济发展意义重大。

一、县级政府经济职能的特点

中国的县制起源于春秋时期，秦统一六国后，在全国确立“郡县制”行政管理体制，开始了将县作为基本行政单位的国家管理体制。2000多年来，不管其他行政区划的名称、地位任何变化，县制始终保持不变，而且县在发展过程中，大部分行政区划和边界保存下来。“郡县治，天下安”。截至2004年12月31日，全国县域经济单位（含县级市）共计2005个，县域陆地国土面积874万多平方公里，占全国陆地国土面积的94%，全国县域内人口达9.15亿，占全国总人口的70.41%，全国县域GDP为7.71万亿元，占全国GDP的56.31%。县级政府在国民经济管理中具有特殊的地位和作用。

1.县级政府经济职能的实践性。县级政府是中央在地方设置的一级相对独立的、法定的、具有一定行政辖区范围的职能齐全的完整的基层政权组织。其经济职能主要是执行中央政府及省级政府宏观经济政策，在总供求平衡、通货膨胀和通货紧缩、国际收支平衡等宏观经济方面，县级政府没有经济手段干预。县级政府没有制定经济法律法规的职权，县级政府也没有税收政策、金融政策、外贸政策的制定权，只有制定财政政策的权利。从行政管理角度看，中央政府、省级政府、市（州）级政府对县级政府具有管辖控制权，有权监督县级政府工作，有权纠正县级政府违法或不当经济行为，上级政府有权决定重大项目、资金的投向和财政转移支付的多少。县级政府的这种行政隶属地位，决定了县级政府经济职能具有实践性。

2.县级政府经济职能的趋利性。县级政府是县域经济利益主体。因此，县级政府在行使经济职能时就会不断追求自身经济利益的最大化。在实践中表现为：县级政府总是千方百计地一是调动县域内的资金、劳动力、技术和自然资源优势，实现县域经济发展，具体指标是地区生产总值、财政收入、人均收入增长；二是争取上级地方政府在税收分成、重点工程项目建设、财政转移支付等方面向本县域倾斜。这种趋利性，一方面成为县级政府推动县域经济发展和社会进步的动力；另一方面又妨碍经济职能的正确实施。为追求地方利益，县级政府在行使经济职能时，会出现该干预的不干预，不该干预的大力干预现象，搞地方保护主义和“上有政策，下有对策”。

3.县级政府经济职能的综合性。县域经济具有类似国民经济大系统的综合性，是国民经济的一个缩影，具有与国民经济相对应的各个产业、领域和部门。县域经济集三次产业于一体，集生产和非生产于一体，集经营和管理于一体，具有很强的综合性。因此，作为县域经济管理主体的县级政府其经济职能也具有综合性。从管理的内容看，既要搞县域经济规划又要组织实施；既包括农业、工业，又包括交通运输、建筑业等产业部门；既包括生产与分配，又包括交换与消费；从管理的手段看，既可运用经济手段与法律手段，又可运用行政手段；从管理职能部门看，中央政府及上级地方政府具有的经济管理部门县级政府基本都有，可谓“麻雀虽小，肝胆俱全”。

4.县级政府经济职能的农村性。在中国，习惯上总是把“县”与农民、农村、农业联系在一起，离开了“三农”，也就不称其为“县”。农业劳动是其他一切劳动得以存在的自然基础和前提。城市人口和农村人口的基本生活资料主要来源于县域农业。农产品具有满足人们生活需要的不可替代性，使农业在县域经济以至于整个国民经济中具有十分重要的作用。县域土地绝大部分是农业用地，如果大部分是工业及商业用地，就是区或市了。能被农业利用的土地是县域土地的基本构成部分，对这些土地的开发就构成县域经济的基础产业，这是县域经济的显著特点。社会主义新农村建设任务要靠县级政府去组织实施，这就决定了县级政府经济职能的农村性。

5.县级政府经济职能的差异性。县域自然禀赋的差异性和经济结构的差异性决定了县级政府经济职能的差异性。我国内地32个省级行政区2000多个县域经济单位所处的地理位置差异很大，从县域地形地貌看，山区县占43%，丘陵县占26%，平原县占31%；从县域气候条件看，2000多个县域经济单位，分属6个不同的热量带和一个青藏高寒区，纵跨纬度50度，海拔4000多米。自然禀赋的差异性决定了县域经济必须走因地制宜的特色经济发展思路，宜工则工，宜农则农，宜商则商。县域经济是特色经济，县域经济的产业结构不同，其经济管理的内容和对象就不同。县域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，其经济职能的具体内容也不同，处于禁止开发区的县级政府保护生态环境是其主要职能。

二、县级政府经济职能创新的必要性

计划经济体制下，政府包揽一切，既担负着经济与社会管理职能又直接从事生产经营活动。经过近30年的改革，县级政府经济管理的范围不断缩减，管理方式从直接转向间接，管理手段从以行政手段为主转向以经济和法律手段为主。但政府错位、越位和缺位的问题并没有从根本上解决。

1.错位表现在与企业、市场分工不清，行使了应由企业和市场行使的职能。政府“有形之手”干了市场“无形之手”的事，还没有把政府经济管理职能转变到为市场主体服务和营造良好的发展环境上来。有的县级地方政府仍没有完全摆脱计划经济的惯性，政府及其部门仍然管了许多不该管，管不了也管不好的事；行政许可和审批事项仍然过多；应该履行职责的不作为，不该履行职责的乱作为。比如，应该由政府做的，市场缺乏监管，社会缺乏管理，公共缺乏服务，治安缺乏治理，环境缺乏建设；不应该由政府做的，招商引资过多介入，甚至干预企业生产经营决策，用行政手段要求企业上某个项目，下指标分任务要求企业生产某种产品。政府直接介入微观经济运行，政企不分，政资不分的问题还没有彻底解决。重审批轻监管；重收费轻服务等问题普遍存在；政府经济行为仍然是会议动员，文件安排，考核检查，出了问题开展专项整治。

2.越位表现在以行政手段干预企业和市场。新中国建立以来，由于地缘政治因素和农村经济的分散特点，县级行政区划相对稳定、变动较少，其政权建设也随着经济社会的发展而不断加强。县级政府拥有较强的行政功能，但缺乏经济调控的有效手段，加之政府经济职能转变滞后，县级政府在管理县域经济中常常依靠行政手段这一自身优势来弥补自身的劣势。针对市场交易中以劣充优、以假乱真、拖欠赖账、欺行霸市等损害经营者和消费者合法权益的行为，县级政府一般通过行政手段来维持市场秩序。有的县级政府采用价格、收费手段搞市场分割和地区封锁，造成流通渠道堵塞，各种商品和生产要素不能自由流动，致使县域之间、行业之间的优势无法互补，造成资源浪费，阻碍统一开放、竞争有序的国内大市场的形成。滥用权力，乱收费的现象依然存在。有的经济管理部门利用职权吃拿卡要，乱收费、乱罚款、乱摊派；有的公开“设租”谋取非法利益。这种不该由政府做的事，政府为了本县、本部门的利益而“越位”去做，从而阻碍了县域经济的发展。

3.缺位表现在应该由政府去做而没有去做。在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，县级政府对市场经济条件下政府经济管理职能及管理方式还不熟悉，出现了许多管理真空和管理不力的地方。对应该管的事情没管好，甚至不去管；对应该办的事情没办好，甚至没去办，行政上不作为。比如，在提供公共基础设施，规范市场经济秩序、打击制假售假行为、保护生态环境、维护社会治安等方面，没有很好地行使管理权力。对中央政府及上级地方政府的宏观调控政策执行失控，一是对政策执行阳奉阴违，做表面应付，没有真正落实到位；二是对政策执行断章取义，各取所需，对本县有利的政策扩大执行，对本县不利的政策故意不执行或变相执行，使宏观经济政策在执行中变得残缺不全。此外，制定的县域经济发展规划缺乏针对性、指导性。产业政策只顾短期效益，急功近利，追求发展速度，忽视生态环境保护，浪费资源。

三、县级政府经济职能的定位

当前，县级政府的社会经济环境已经发生了全方位的变化。一是社会经济基础的变化。社会主义市场经济体制取代了社会主义计划经济体制，所有制结构和企业的组织结构已经呈现多元并存、共同发展的格局；二是生产要素的配置方式已经发生变化。县域经济发展所需的资本、土地、劳动力和技术等主要通过市场配置；三是中央政府的基本职能发生了变化，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是中央政府的基本职能。地方政府的职能，既是对中央政府职能的承接，也是对中央政府职能的延伸。因此，县级政府的经济职能也应作相应地调整。四是改革处于攻坚阶段，以政府职能转变为核心的政府管理创新成为完善社会主义市场经济体制的关键环节。在新的形势下，县级政府经济职能应体现在以下方面：

1.县域经济发展的推动者。发展是执政兴国的第一要务，抓发展，首先是发展经济。推动县域经济发展，始终是县级政府的一项重要任务。在市场经济条件下，政府以管理者的身份介入社会经济活动，不仅是可行的，而且是必要的。一是制定县域经济社会发展规划，根据县域自然资源、区位条件以及在上一级区域经济中的分工，因地制宜，突出特色编制县域经济发展规划。二是制定产业政策指导，推动产业结构的调整和优化。三是培育市场和部分地替代市场。由于我国市场发育受到社会历史条件，特别是传统计划经济体制的严重制约，地方政府必须承担起培育市场的职责。县级政府要在市场机制尚未充分发挥作用的领域，替代市场行使一部分配置资源的职能，以推动县域经济发展。四是创新微观经济制度。农村家庭联产承包责任制，企业股份合作制，企业产权制度改革等都是先在县域范围内试点，取得经验后在面上推广。因此，创新微观经济制度是县级政府的重要经济职能。

2.县域经济基础设施的供给者。基础设施属公共产品范畴，基础设施项目规模大、配套性强，基础设施建设周期长，所需资金数量大，具有典型的自然垄断性和外部经济性，仅靠市场机制难以达到供需平衡，不能完全由市场来提供。弥补“市场失灵”的根本途径在于政府干预。随着县域经济市场化进程的推进，县域分工不断发展，市场交换范围不断扩大，县域之间的经济联系日趋广泛，从而对交通、电力、通信等基础设施产生了强烈的需求。基础设施的发展已成为县域经济发展的必要条件。为此，要明确政府投入的主体责任，完善县域基础设施建设的工作机制；建立城乡统筹的公共财政体制，完善对县域基础设施建设的长效投入机制；建立农民自愿，民主决策的劳动积累和激励机制；探索建立全社会力量支持县域基础设施建设的参与机制。县级政府要坚持从本地实际出发切实加大对基础设施建设的投入，通过财政、税收和产业政策等政府行为和公共政策手段加快县域基础设施建设。

3.县域生态环境的保护者。县级政府必须弥补市场的不足承担起保护环境的重任。一是加大投入。环境保护是公共行为，政府是环境保护的投入主体，县级政府要将环保投入作为本级财政支出的重点并逐年增加。建立社会多元化环保投融资机制，运用经济手段治理污染，并加快其市场化进程。二是严格执法。健全环境监管体系，提高监管能力，加大环保执法力度。按照“谁污染，谁治理”的原则，严格执行环境保护的法律法规，依法治理环境污染。按照“三同步”的要求，严格执行市场准人制度，引导企业发展绿色产业，实现对污染的有效控制和预防。对严重污染的企业、治污不达标的企业，坚决关停。三是大力发展循环经济。坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物生产、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。

4.县城市场秩序的监管者。县级政府是中央政府和上级地方政府制定的市场规则的执行者和监督者，维护县域市场秩序是县级政府的重要经济职能。一是规范微观经济主体行为。县级政府要运用法律法规等手段，规范县域经济主体的行为，限制各种不正当经济行为。依法打击走私贩私、制售假冒伪劣商品、偷税漏税等经济违法行为。加强价格监管，禁止价格欺诈、价格操纵等行为。二是强化对中介组织的管理。一方面，地方政府要大力培育和发展市场中介组织，健全中介服务体系，使会计、律师、公证、资产评估、咨询等社会中介组织在市场经济中充分发挥作用；另一方面，县级政府要加强对社会中介组织机构的管理和约束，促使其客观公正地履行职责。三是开放县域市场。进一步打破行政性垄断和地区封锁，完善商品市场，健全资本、土地、技术和劳动力等要素市场。完善经营性用地招标拍卖挂牌和非经营性用地公开供地制度。逐步建立城乡统一的劳动力市场。

5.县域经济发展环境的营造者。环境出生产力，环境出竞争力。我国人世后，县域经济已直接面对“国际竞争国内化，国内市场国际化”的新形势，县域间争夺资源、争夺市场竞争更加激烈。如何在竞争中加快县域经济发展，环境的优劣成为关键因素。为此，一是营造高效廉洁的政务环境。县级政府管理县域经济，不能局限于管制，而应立足于服务。创建“服务型”政府，切实从“管理企业、管理百姓”向“服务企业、服务民众”转变，最大限度地实现行政提速、审批畅通和办事高效；要从适应企业和农户的实际需求出发，由单一搞审批、办手续向搞好产业指导、信息咨询和市场体系的健全完善等方面拓展；由企业围着政府转，变为政府围着企业转。二是营造开明开放的政策环境。开明开放的经济政策能够激发企业的生机与活力，吸引县外经济要素向县内聚集。县级政府在制定政策的过程中，要注意因地制宜，因时制宜，创造性地贯彻落实上级政府的经济政策。维护政策的权威性和严肃性，决不能朝令夕改，失去信任。三是营造公正公平的执法环境。市场经济是法治经济，政府执法部门要严格执行经济法律法规，严厉打击破坏经济秩序的各种犯罪活动，使县域企业平等竞争；要为企业提供法律咨询和服务，依法保护企业的合法权益。

6.县域社会和谐的保障者。一是提供就业机会。就业是民生之本。人口多，就业压力大，是我国的基本国情。据测算，今后几年，全国城镇每年新增劳动力1000万人，另外还有1400万下岗失业人员，即使经济增长保持8%－10%左右的速度，每年城镇劳动力供求缺口仍在1000万左右。与此同时，还有大量农村富裕劳动力需要转移，我国已面临着劳动力供需极度失衡的矛盾。县级政府应千方百计增加就业岗位，大力培育劳动力市场，为广大劳动者提供就业机会；培训农民工，转移农村剩余劳动力。二是提供社会保障。社会保障体系是经济发展的推进器，也是社会和谐的稳定器。在完善社会主义市场经济体制，推进科学发展，构建和谐社会过程中，建立健全社会保障体系是县级政府的一项重要任务。三是调节收入分配。要努力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，千方百计增加农民收入。四是维护社会稳定，确保一方平安。县级政府必须把维持社会秩序，维护社会稳定，保障公民人身安全和私人财产安全作为一项重要任务。